专家：司法改革必须打包 单项推进会导致结构失衡

访谈嘉宾：傅郁林 北京大学法学院教授 新京报时事访谈员 高明勇 实习生 李翔宇

单项推进会导致制度结构失衡

1 新京报：近日，《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》被审议通过，并定在上海、广东等6个省市先行试点。作为长期关注国内外司法改革动态的学者，你怎么看这一“意见”？

傅郁林：仅就司法改革(先不讲配套改革)而言，这个方案在目标和方向上是值得肯定的，我觉得它在中国现有的政治体制和社会文化整体大背景下已经做到了其能够做到的最大努力了。这是我的一个基本判断。

2 新京报：为什么说“目标和方向上”？

傅郁林：从司法的特质看，审判独立是必须的，这是法院之所以能够成为法院、使法院得以承担起司法职能的一个基本的前提条件。而这次改革在内在外的努力方向是增进和保障审判独立。当然现在还有不少缺陷和担忧，但是，一定要看到改革的主要目标和出发点是在往一个合乎审判规律的方向上去走，如果在这个方向和目标上能够达成大致的共识，那么对于改革的不彻底性和推行中由于各种利益博弈等种种原因产生的可行性问题，才能在进一步改革中跟进，而不会像前十年一样停滞和倒退。

3 新京报：你有一句名言，是说司法改革可以“打折”，但必须“打包”。但不少人认为改革不能打折，比如此次舆论关注的省级统筹问题，你怎么看？

傅郁林：不错，我经常讲这句话，本意是说某些环节可能当下还无法一步到位，但在设计思路上和推进方向上一定要全盘考虑、配套推进，必须考虑到各个环节之间的系统性问题。

所谓“打包”，是说改革所涉及的司法核心元素和环节必须同步推进，因为单项推进会导致制度结构失衡。比如，强化法官的责任制是以赋予其独立的审判权和充分的职业保障为前提的，而且权、责、利必须配套同步推进，没有充分的司法职业保障，包括司法职业责任豁免(司法职业责任应严格区别于违反职业伦理的个人责任)，甚至让法官以有限的权力去承担无限责任，就没有自由心证(也称内心确信制度，主要是指法官依据法律规定，通过内心的良知、理性等对证据的取舍和证明力进行判断，并最终形成确信的制度)和独立审判，更不可能吸引和留住优秀人才；或者/同时，如果给法官很大权力而相应环节的制约机制不配套，特别是来自诉讼程序内部的律师权利和来自司法外部的新闻监督不足，甚至不进反退，那么所谓的司法独立就会成为司法专制，并且形成路径依赖回到行政化监督的老路上去。

4 新京报：省级统筹问题如何“统筹”，人财物方面从地方接管吗？

傅郁林：实际上省级法院是中国法院体系中最缺乏清晰的职能定位和责任担当的一级法院，这在很大程度上导致了上级法院审判监督职能的乏力和最高法院不堪重负和相应的司法管理政策变形。现在大家特别担心省级统筹就是要由省级法院来管理法院的人财物，反映了大家对省院的普遍不信任和不放心，无论从制度上还是利益上都对省院心存疑虑，担忧改革变成了强化省级法院权力和本位利益的机会，如果与省级权力结合在一起那就太可怕了。不过可以肯定地说，省级统筹并不是要让省级法院、检察院自己来管法院、检察院的人财物。

司法改革的基础性元素不能“打折”

5 新京报：可以“打折”的这个说法，很容易引起误解，你如何考虑？

傅郁林：我说的“打折”是指某些环节在当下还无法一步到位，那么可以与现实进行合理的妥协。比如一些地方试行的审判长负责制，将原有的审判庭拆散后组建为由原来的庭长、副庭长及审判长分别负责的审判小组(大合议庭)。

其局限性在于，这些审判长除了在案件分配和审判管理方面仍然承担了原来庭长、副庭长的基本职责之外，在具体案件的审判权方面也享有超越其他法官的权限，比如对其他法官独任审判的案件享有审核权、在本人参与的合议审判案件中负有更大责任。

然而，这一改革却是一种结构性的进步，它打破了案件层层审批的行政化结构，使庭长、副庭长从官僚制“中层领导”的角色回归到资深法官的角色，并且至少在合议案件中实现了由直接参与审理的审判长签发案件的“直接原则”，从而强化了审判组织的独立审判权。

不过，也不是所有的元素都可以打折，作为司法改革的基础性或结构性支撑的元素打折，可能不是减少改革的难度，反而会增加改革的困境。

6 新京报：你如何看待法官遴选委员会？

傅郁林：想特别提醒大家关注官方解读中提到的遴选委员会，这是涉及法官、检察官人事权的结构性设计。遴选委员会应该是独立的，其成员的构成是开放性的，比如由独立的法官代表、检察官代表、人大代表、律师代表、学者代表，当然还有党委组织部代表联合组成，这在官方解读中已经基本谈到了。现在关心的是这个委员会下辖于哪个机构？目前情况下，遴选委员会放在省级人大常委会之下最少风险也最名正言顺。

关心法官，更应关注法院院长怎么产生

7 新京报：从“打包”的角度看，有哪些需要注意的？

傅郁林：目前很多人都在关心法官如何，我认为首先的、最重要的是要关注法院院长的资质和遴选机制问题。特别是在目前法院院长的权限改革必须妥协、打折的情形下，院长不可能不对全院工作负责、包括对本院制造的错案及其社会影响负责，因而即使不再干预具体案件也必须在法官遴选和晋升等人事问题上享有重大权力。

无论法官如何优秀，如果院长是从外面空降来的，是个完全没有法律意识的外行，那么无论对外或对内，审判的独立性都会很容易打折扣。就是说，法官审判的独立性离不开法院，法院又绕不开院长，所以对于法院院长怎么产生，应该成为司法改革的一个重要讨论的话题。

8 新京报：按照你的意思，从法官到院长的产生和管理，其实都需要“打包”对待，具体如何“打包”？

傅郁林：目前目光大多聚焦在任职资格和产生程序，但我更关心的是法官的惩戒和免职这块的保障。遴选委员会的职能不只是推介法官、检察官的人选，而且应该承担起惩戒和免职之前的程序保障职能，比如被投诉的法官、检察官应经该委员会听证和调查核实并提出结论和建议，而不能被本院领导任意惩罚甚至免职。实现审判独立，必须有一种职业保障机制，一个优秀的法律人一旦经过严格的遴选程序成为法官之后，应该说如果不经过司法委员会的严格程序，任何党政领导都不能随便就把法官怎么样，应该强化委员会在这个方面的职能，而不只是提名的职能，其实这才是更大的关键之处。当然，如果委员会被赋予如此重要的职能和权限，就更应该下辖于人大常委会，才有正当性。

改革主要是拿掉影响法律落实的支撑性机制

9 新京报：之前你也谈到，自己特别不能容忍那些对日常案件审判的干涉，不能容忍所谓的“递条子”、打电话，但是这次司法改革中，没有明确谈到这一块。你怎么看？

傅郁林：因为这些潜规则从来都不是制度赋予的权力，所以现在要做的不是法律层面上的事情，而是要把这些影响法律落实的支撑性体制、机制拿掉。比如上诉率、发改率是考核法官业绩的重要指标，它决定或影响法官的业绩、奖金和晋升。如果把这个考评指标拿掉的话，上级法院对下级法院的控制就要小很多。既然上诉是当事人依法享有的正常权利，既然改判和发回重审是法律为当事人提供两级独立审判的正常救济机制，为什么要拿来考核法官？其实这些考核除了行政思维体系下对上诉功能的误解之外，上级法院以上诉率、发改率、申诉率等指标来控制本院的工作量也是一个秘而不宣的重要动机。

10 新京报：尽管你说司法改革可以“打折”，但肯定有一个底线，司法改革“打折”的底线是什么？

傅郁林：我想肯定是不同的问题都有不同的底线，要根据具体的问题来说。但总体上的底线应该注意到，法院是用来干什么的，这就是一个底线。这个折扣的底线是必须让法院更像法院、让好法官更专注案件本身。