云南受火古城土地面临权益调整 重建将统一规划

　　独克宗古城的房屋和经营实体同时基于集体性质的宅基地和私人间的租房协议上。当地希望推动“统一规划，提升建筑标准”，对内部可能意味着地权重新分配，其资金需求对外部商业地产开发者则可能是新的商机。

　　“受火范围的土地权属大部分是集体所有，少部分属国家所有。”香格里拉县国土资源局相关负责人对21世纪经济报道表示。1月11日香格里拉独克宗古城发生大火过后，21世纪经济报道记者多方采访显示，商业潜力巨大的土地资源可能面临权益调整。

　　古城业主面临着两难选择：如果在原址上重建，因为需要修建消防通道和设施，原有业主的房屋占地面积势必减少，而且建筑标准的提升也可能带来土地关系的调整；如果不在原址上重建，新古城将可能会贬值。而由于当地农房保险保额较低，政府财政将面临较大压力，由此则可能产生用以平衡的新的商业用地建设指标。

　　无论哪种选择，重建都可能将打破过去土地使用权甚至建设权分割到户的集体土地权益格局。“目前，县政府正忙于安抚居民、清理现场，具体的重建方案还需讨论。”香格里拉县政府人士对21世纪经济报道记者说。

　　 重建将“统一规划”

　　当地官方披露的初步原因显示，11日凌晨1点30分左右，独克宗古城中下段如意客栈经营者唐英因用电不慎，引起窗帘着火，从而引发独克宗古城火灾。此次火灾除造成房屋、商铺、基础设施等受损外，还造成部分文物、唐卡等佛教文化艺术品被烧毁。

　　经初步统计，大火造成独克宗古城仓房、金龙、北门三个社区受灾，总受灾户数335户，其中烧毁房屋242栋，因建立防火隔离带拆除43栋，拆除房屋屋顶50栋。

　　香格里拉县国土资源局负责人向21世纪经济报道记者介绍，着火的地段是居民集中居住的地方。近几年古城开发之后，古城街道主干线将房屋出租出去，土著居民只是小部分。

　　在大火全被扑灭之后，灾后重建问题也逐渐显现出来。对此，香格里拉县县长肖徐对媒体表示，在古城的重建方面，肯定要进行统一规划，但规划之后，还将请专家进行论证。

　　国际金融论坛城镇化研究中心主任易鹏认同这一观点。“(独克宗古城的重建)统一规划很有必要，因为这不仅有利于提高消防标准，也有利于提高人口、产业的合理布局。”他说。

　　肖徐指出，无论是基础设施还是房屋质量，都将统一进行考虑，充分吸取本次大火的教训，包括消防设施等，都将高标准设计，但房屋建筑结构肯定会延续藏式建筑风格。

　　因此，是否在原址上重建成了当地居民关注的一个问题。“如果在烧毁的地带重建古城，肯定要建设消防通道或者设施，这势必会减少原区域内的住户的房屋面积，如何协调？”香格里拉县国土资源局人士提出疑问，“如果另建他处，建在哪？”

　　 重建资金来源？

　　香格里拉县负责地籍工作的副局长对21世纪经济报道记者介绍，早期古城基本上是宅基地，其土地所有权属于集体所有，后来古城纳入城区规划，部分房屋办理国有土地使用证。

　　“受火范围的土地权属大部分是集体所有，少部分是国家所有。”该县国土资源局地籍股的人士表示。而重建古城亦必须考虑受火地区的土地性质。

　　此前，河北正定、湖南凤凰、云南丽江等地都有发生火灾的经历，但是三地只是局部着火，并不像香格里拉一样：古城将近三分之二的房屋都付之一炬。因此，独克宗古城的重建并无先例可循，地震之后的县城重建或可成为参考。

　　汶川地震之后，国土部对灾区重建下发通知，易地重建的村庄需要使用本集体之外的集体所有土地的，可进行土地所有权互换调整；需要使用国有土地的，可划拨供地。在原址重建的工业或其他经营性项目，无论投资性质，土地不再重新出让，可按原方式使用土地。

　　当时的处理的出发点是，灾区原有建设用地和其它土地，用地性质和规划条件不变的，不调整使用方式和使用权人；因重建规划涉及土地需调整、置换或改变原用地性质和规划条件的，坚持等价交换原则，确保原土地使用权人的权益。

　　与之类似，2010年玉树地震之后，青海省国土资源厅就着手确认每宗地的权属、面积、地类以及地上建筑物的面积和结构性质，掌握了玉树全县的土地权属界线、利用状况及房产情况。相关报道称，“这对灾后规划重建非常有利。”

　　据本报记者了解，当地国土资源局人士目前主要参与排除香格里拉火灾隐患、安抚灾民的工作。“待这些工作完成后，我们就着手开展着火部分土地和房屋的确权工作。”香格里拉县国土资源局负责人表示。

　　前述负责人介绍，因为当地房屋大都用石头做成地基，在大火中得以保存。“结合地籍资料、土地确权证和地基，确定居民的房屋的建筑面积不难。”前述国土资源负责人对本报记者表示，“问题是如何解决重建资金来源问题。”

　　据报道，火灾发生当日下午，云南省财政厅下拨火灾应急补助资金500万元，用于香格里拉县独克宗古城灾区应急抢险、受灾群众生活安置、灾后恢复重建等工作。另据官方初步通报，火灾已经造成当地1亿元的损失，这一数额相当于当地2008年一年的一般预算收入。

　　当地居民关注的一大问题是政府对古城大部分建筑居民私有财产的处理问题。汶川地震后，北川县房屋推行“房屋产权无偿捐赠”的方案，而汉旺镇由政府依法收回并给予适当经济补偿，并规定了收回补偿的范围为“不在原址重建城镇住宅的国有土地使用权，以及损毁房屋建筑物的残值”。

　　如果香格里拉政府选择汉旺镇的方案，对当地居民的房屋做出补偿，当地财政则会面临巨大的支出压力。因此，政府可以用新增的建设用地指标用于商业地产项目，同时增加预算收入和提升旅游特色。

　　香格里拉也存在复杂的情况。部分房屋所在宅基地属于当地土著居民所有，而房屋基本用于出租，租户做了装修，房屋价值同时含有业主和租户的成本。如果香格里拉在选择类似汉旺镇的方案，如何在二者之间做出合理划分会成为新的问题。

(原标题：重建“香格里拉”的地权变数)