发挥城市规划的引领作用

  城市规划是指导城市发展建设的蓝图，是全局性、综合性、战略性、前瞻性规划。习近平总书记指出，“考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”。在新时期、新常态背景下，只有以时代眼光和改革思路，创新规划理念，改进规划方法，提高规划的科学性、实效性，切实维护规划的权威性、严肃性，才能充分发挥城市规划的战略引领作用，保障城市健康协调可持续发展，才能营造良好的城市人居环境，实现“城市，让生活更美好”的目标。
  一、符合时代要求，解决现实问题
  现代城市规划源于英国工业革命时期的城市公共卫生问题，是国家治理中重要的公共政策之一。城市规划的主要任务是：科学评判城市发展的内外部条件，针对城市发展建设中的主要问题，合理把握城市发展趋势，综合安排空间资源配置，并对一定时期内城市土地利用、空间布局和各项建设进行统筹安排。可见，科学制定城市规划的过程，就是认识城市发展规律并形成共识的过程，就是遵循、顺应规律，提出可行的解决方案并落实到行动的过程。
  城市规划涉及面广、实践性强，其理论、内容和方法不是一成不变的。不同国家的城市规划和规划管理没有统一的模式，同一国家在不同的发展阶段，针对城市发展过程中的问题，规划的侧重点也会动态地调整。要根据城市发展建设中的新情况、新问题，制定不同的规划对策，紧扣时代脉搏，更好地发挥城市规划的战略引领作用。
  当前，我国经济发展进入新常态，城市化和城市发展也进入转型发展新时期。城市发展模式要从外延式扩张向内涵式提升转变；发展主体要从以政府为主导向发挥市场在资源配置中的决定性作用转变；发展动力要从单纯地依靠工业化向更加多元、开放、特色转变。在此背景下，要改革完善城市规划，创新规划观念，改进规划方法，主动适应新时期、新常态的要求，推进城市规划从主要以目标导向为主的空间扩张型规划，向管控和底线约束为基础的综合型规划转变，从由政府管理城市的技术工具，向协调各方利益、推进公众参与的公共政策转变。
  二、创新规划理念，改进规划方法
  （一）把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳等理念融入城市规划全过程
  城市的主体是人，城市规划的核心也应该是人。城市规划不仅要关注人口的规模、数量，更应该关注人口的结构、分布，满足不同人群的差异化需求。在旧城改建过程中，要采用有机更新的方式，避免“大拆大建”；针对老旧城区功能缺失、设施不足、质量不高等具体问题，开展功能修补和生态修复，提高居住社区人居环境和各项设施的服务质量，着力改善民生。要从城市的整体发展战略出发，妥善处理城市外围新区与中心城区的关系，合理确定新区规模和功能定位，营造良好的宜居环境。要全面开展城市设计工作，把城市放在大自然中，让城市居民望得见山、看得见水、记得住乡愁，使建筑与环境之间、建筑与建筑之间更加协调，避免过度人工化和布景化。要传承城市历史文脉，切实做好历史文化遗产和历史建筑的保护，体现城市的地域特征、民族特色和时代风貌，保留城市特有的“基因”，杜绝“挖山、填湖、砍树”等破坏自然的行为。要以节能减排、绿色发展为目标，把低碳、生态发展理念落实到城市规划要求中，建设海绵城市、生态城市、智慧城市，大力发展绿色交通、绿色建筑，推广低能耗、微循环的建设技术，实现城市可持续发展。
  （二）将资源环境综合承载能力作为城市规划的前提和基础
  城市规划应以资源环境为本底，实现经济、社会、生态效益的统一。编制城市规划，要开展现状资源环境条件评估，明确城市的发展基础、发展条件和发展阶段，评判城市资源环境综合承载能力。要坚持以资源环境综合承载能力为前提，合理预测城市规模，将水资源、土地资源保护等作为约束城市发展的底线和刚性指标，把保护基本农田放在突出地位，划定永久基本农田保护线和生态保护红线。要优化城市空间布局和形态，打造生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的“三生”空间。要坚持因地制宜、分类指导，在编制城市规划过程中，分析制约城市发展的资源或能源“短板”，如对缺水城市，要坚持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”；对大城市、特大城市，要划定永久性城市开发边界，避免城市“摊大饼”式无序蔓延，缓解和预防“城市病”。要加强现状调研，利用大数据建立规划信息数据库，开展地下管线、交通出行、资源能源供需等的量化分析，为科学编制城市规划提供支撑。
  （三）坚持城乡统筹和区域协调发展
  应立足全局和长远角度谋划城市发展定位，把区域协同发展的要求从思想、理念转变为实际行动，避免城市各自为政、以邻为壑、无序竞争。围绕国家“一带一路”、京津冀协同发展和长江经济带国家重大战略，做好城市密集地区的规划，科学谋划区域空间的总体布局，要从区域整体角度把握城市发展趋势，认识城市的地位作用，明确城市功能定位，统筹交通、基础设施和公共服务设施网络，促进城镇之间协调发展。要按照城市常住人口口径预测城市人口规模，规划城市住房、交通、基础设施和公共服务设施建设，统筹考虑外来人口的需求，为推进农业转移人口市民化提供规划保障。要按照工业反哺农业、城市反哺农村的要求，推进城乡基本公共服务一体化，促进城市基础设施向农村延伸，使乡村居民与城市市民共享改革开放成果。城乡空间是一个连续的整体，要在总结经验的基础上，推进城市规划的全域覆盖，加强对城乡居民点和全域空间的规划管理，加强对村镇建设的指导，避免割裂城乡关系。要加强乡村规划和综合环境整治，保持乡村特色风貌和文化传统，尽可能在原有村庄形态基础上，因地制宜改善村民生活条件，在留住“乡愁”的同时，为广大的城市居民提供游憩、休闲的场所。
  （四）建设集约高效、“精明”增长的城市
  严格执行节约土地、集约发展的规划原则，按照严控增量、盘活存量、优化结构的思路，开展存量规划，在控制城市新增用地的同时，注重对城市建成区内既有存量建设用地的整合改造和功能提升，促进存量建设用地挖潜。要逐步优化城市建设用地结构，保障棚户区改造、轨道交通、公共服务设施等民生工程的用地供给，严格控制新城新区审批和新增工业用地供给，提高城市建设用地的综合利用效率。促进城市土地混合利用，减少单一功能区，促进单一功能的开发区向综合性的城区转变，从源头上减少不必要的交通出行和钟摆式交通。要结合城市的自然禀赋、区位条件、经济基础和发展阶段因地制宜、分类指导：对密度较高、开发强度大的老旧城区，应疏解功能和人口，着重开展城市修补、生态修复；对城市新区和各类开发区，应加大配套设施建设力度，提高人口密度和土地开发强度，严格控制“宽马路、大广场”，促进城市紧凑布局，精明增长。

  三、履行法定程序，健全决策机制
  （一）严格执行城市规划法定程序
  按照《中华人民共和国城乡规划法》，强化城市政府编制城市总体规划的主体责任，按法定程序和内容要求做好规划编制组织工作。城市城乡规划行政主管部门要切实发挥好牵头作用，相关组成部门要积极配合，全程参与，提供相应的基础资料和现状数据。要严格按照法定程序，落实公众参与、同级人民代表大会常务委员会审议、上级政府审查审批的有关规定，做好城市总体规划上报审批工作。公众参与意见、专家审查意见和人大审议意见的吸收采纳情况，应作为城市总体规划的附件一并上报。经依法批准的城市规划，应按法定要求及时予以公开。
  强化城市规划的龙头地位和平台作用。以城乡规划为平台建立健全“空间全覆盖、事权不重叠”的空间规划体系。在国家层面，制定国家空间规划和空间政策；在区域层面，重点做好城市群（大都市区）规划，疏解特大城市功能和人口；在市（县）层面，以城市总体规划为空间平台推进“多规合一”，实现同级政府一本规划、一张蓝图、一个空间平台。同时，通过构建上下衔接、层级传导的规划体系，实现规划刚性内容的可落实、可实施、可评判、可监管。
  （二）健全完善规划决策实施机制
  借鉴国内外协作式、参与式、渐进式规划的经验，保证规划公开透明，完善公众参与的途径，充分尊重公众意见，促进规划从技术理性走向社会理性，从精英规划走向公共政策。要把握城市发展的阶段性特征，兼顾规划的“刚性”与“弹性”。一方面，提高城市规划的前瞻性，顺应时代特征和发展趋势，在市场经济条件下使规划适应城市发展面临的不确定性；另一方面，明确城市发展建设的“负面清单”，划定禁止建设区、限制建设区、适宜建设区和城市水体保护线、绿地系统线、基础设施建设控制线、历史文化保护线等需要保护和控制的空间，明确保护要求和保护措施，作为规划的强制性内容。
  建立城市政府组织领导的规划决策机制，树立规划一盘棋思想，依托城市规划建立城市空间信息平台，健全“一张图”的空间管理手段，加强城市规划与经济社会发展、主体功能定位、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互协调与衔接，避免相关规划之间内容重叠、管理分割、规划打架等问题。
  （三）避免频繁修改规划
  坚持一本规划、一张蓝图，保持城市规划权威性、严肃性和连续性，持之以恒加以落实。城市各级政府和相关部门，以及驻城市的相关单位，要自觉维护规划的权威性、严肃性，尊重规划、遵守规划并自觉维护、执行规划，服从规划管理，提升城市整体的规划建设管理水平。要建立城市规划执行情况的定期评估和报告制度，完善“前期研究―设计决策―运作实施―评估反馈”过程，在规划实施过程中实行动态管理，根据评估状况对规划进行动态调整和依法修改。
  加大对城市规划执行情况的监督检查，杜绝以权代法、违规审批，加大对违法建设活动的惩处力度。针对各层级政府事权明确管理重点，建立中央与地方事权清晰的城市规划管理体制。要将城市规划实施情况纳入干部考核和离任审计，杜绝擅自改变规划的“刚性”内容、随意改变城市的发展方向、换一届领导改一次规划等情况的发生，确保“一张蓝图干到底”。