核心提示：去年以来，江西南昌市确立“四个平衡”的棚改政策，对全市棚改项目资金采取封闭运行、统筹使用，通过“1+6+X”模式撬动国有资本、社会资本参与棚改，多个“老大难”棚改项目快速推进。
去年以来，江西南昌市确立“四个平衡”的棚改政策，对全市棚改项目资金采取封闭运行、统筹使用，通过“1+6+X”模式撬动国有资本、社会资本参与棚改，多个“老大难”棚改项目快速推进。
--资金问题难破解 十年三次棚改均搁浅
过去十多年，南昌城建重点是赣江西岸的新城区，东岸老城区棚改则相对滞后。记者走访看到，老城区的多个棚户区居住空间狭窄，外部环境恶劣。在西湖区南浦路19号居民楼，10户人家挤在一栋两层楼的木结构房子里，房间里没有厕所、厨房、浴室。清早，家家户户在公厕前排队倒马桶、上厕所。
相对于生活的不便，棚户区的安全隐患更让人揪心。南昌棚户区居民有“三怕”:一怕下雨，下雨时屋内漏水屋外积水；二怕下雪，如果积雪较厚，垮房压人的事时有发生；三怕火灾，近年来南昌市发生人员伤亡的火灾多在棚户区。
棚户区改造，百姓呼声高，政府也想干，但由于资金短缺，一些棚改项目启动多次，又一次一次被迫搁置。南昌市青云谱区十字街棚改项目面积350亩，房屋建筑35万平方米，改造资金约需35亿元，预计可出让土地收益不到20亿元，资金缺口15亿元。而青云谱区去年地方公共财政预算收入为8.14亿元，靠区级财力要2年不吃不喝才能填补缺口。十几年来，十字街棚改工作启动过3次，2010年都已成立了棚改项目指挥部，完成了入户调查，部分住户也自行搬走，但最后仍因资金困难而不了了之。
南昌市重点办副主任万兆兰说，过去城区棚改一般由区级政府筹资，其筹资手段十分有限。而老城区的棚户区容积率较高，征迁成本高，未来土地出让收益低于棚改投入，收支难平衡的现实使得区级政府不敢、不愿也无法推进这些棚改项目。
--重构顶层设计 资金封闭运行谋求四个平衡
去年7月国务院下发关于加快推进棚户区改造的通知后，南昌市半年内就平稳完成了万寿宫、十字街等10个棚改项目的征迁工作，拆迁房屋建筑面积154万平方米、涉及9200多户。
多次被搁置的“老大难”棚改项目这次为何能顺利快速推进?江西省委常委、南昌市委书记王文涛说，关键就是改革了顶层设计，用“市级统筹、分区分账、封闭运行、动态平衡”四句话啃下了棚改中的“硬骨头”。
牵头棚改顶层设计的南昌市副市长刘建洋解释说，南昌把全市四个中心城区的棚改项目统筹在一起，由市级统筹资金的筹措，区政府不需考虑筹资问题，只管全力做好征迁工作。所有棚改项目的市级筹集资金和这些项目完成后的土地出让金，全部封闭放在市土地储备中心的账户上，统一调配使用，确保全市棚改项目的土地收益全部返回用于棚改，统筹棚改项目的总体收支平衡。
刘建洋说，以前过多考虑单个棚改项目收支能不能平衡，现在建立“四个平衡”的机制，即单个地块不能平衡就综合平衡，内部不能平衡就外部平衡，近期不能平衡就远期平衡，静态不能平衡就动态平衡。这样市、区两级都可以抛开短期收支不平衡的顾虑推进棚改。以青云谱区十字街棚改为例，15亿元的资金缺口由南昌市从封闭运行的棚改资金先行支付，但将来要优先从青云谱区有收益的棚改地块土地出让金中扣除。西湖区万寿宫棚改项目资金缺口8亿元，则主要靠将万寿宫改造为商业街区后实现的税收来实现远期、动态平衡。
2013年至2015年，南昌市中心城区棚改涉及面积2.32万亩、6.2万户，棚改资金缺口约300亿元。刘建洋说，面临这么大的资金缺口，如果还按以前的思路，棚改就可能走进死胡同。
南昌市坚持公共财政就是要向最大的民生棚改项目倾斜。南昌市土地储备中心主任吴国清说，不挣钱的地块他们原来是不收储的，但棚改是重大的民生和发展工程，从全局出发，他们承担起棚改所有地块收储和出让的责任。
--筹资“1+6+X” 撬动社会资本参与
南昌市中心城区3年有1100万平方米的棚改任务，按每平方米1万元征迁成本计算，前期需要资金1100亿元。如何解决前期投入问题，南昌市探索了“1+6+X”的模式，分别代表市土地储备中心、市城投公司等6个市属国有融资平台以及社会资本，可以是三者之一单独融资，也可以三者分别组合共同融资。
对单个地块肯定难以平衡的棚改项目，由市土地储备中心的封闭资金兜底。6个国有融资平台结合各自业务参与棚改，如结合城市快速路建设的何坊西路棚改项目就由市城投公司做业主，地铁沿线的棚改就由轨道公司负责。这6个平台不仅为土地储备中心分担了资金压力，而且资金利用效率更高。
“1+6+X”的最大亮点是撬动了社会资本，形成多元资本参与棚改的局面。南昌市规定，在确保控规和业态的前提下，对收支能够平衡的棚改项目，规范条件引导社会资本参与。参与棚改的社会资本必须来自“实力强、信誉优、有棚改经验的房地产企业或大型企业”。政府与企业签订房屋征迁借款协议，企业需拿出全部或部分棚改征迁资金，完成征迁后这一地块按法律程序招拍挂，但并不保证借款企业能成功竞拍。如果没拍到地，企业得到的是银行同期基准贷款利率和一定的投资回报。如果拍到地，前期借款可抵安置房建设保证金，不再享有利息和投资回报。
南昌市东湖区贤士湖棚改，由中国黄金集团提供了2亿元资金，将在这里建设一个区域性黄金交易中心，建成后每年预计有2亿元税收。较早进入江西的房地产开发企业绿地集团从海外融资100亿元，设立“江西省棚改基金”，目前已与南昌市西湖区签订10亿元的象山南路棚改投资协议，第一笔2亿元资金已经给付。
社会资本参与棚改，不仅解决前期的资金压力，还有助于加快棚改速度以及提升棚改地块的业态。但社会资本参与棚改仍遇到一定的政策障碍。“政策规定，出让的地块必须是熟地，没有完成拆迁的生地是不能先进行招拍挂的。”刘建洋说，参与棚改的企业需要先期投入大笔棚改征迁资金，然后再等待一年时间拆迁完成后土地拍卖，但他也不一定有完全的把握能成功竞拍，所以企业对投资风险还是有担心的。
刘建洋建议适度放宽棚改地块的土地出让条件。比如能否在95%的住户同意棚改并认可征迁政策的情况下，允许棚改地块先挂牌出让，不必等到完成拆迁，以提高社会资本参与棚改的积极性。中金集团和绿地集团相关负责人也建议，国家可以考虑在不突破底线的情况下出台相关鼓励政策，制定合理的社会资本参与棚改的投资回报。
