单双号限行不能以“出发点是好的”忽略程序正义

“APEC畅通”靠什么留住

        各级政府在涉及重大公共决策时必须依法行政，不能以“出发点是好的”忽略程序正义和合法性审查。

        11月19日，雾霾再次光顾京津冀地区，短暂的“APEC蓝”成为人们留恋的美好记忆。与此同时，围绕单双号限行带来的“APEC畅通”，一种熟悉的“躁动”也开始在舆论场酝酿。

        北京人对单双号限行并不陌生。2008年北京奥运会期间，就曾经采取过这种临时交通管制措施。在北京奥运会结束后，一场“是否支持单双号限行常态化”的公民和媒体大讨论引发各界关注。

        “APEC畅通”之后，也有调查机构抛出同样的命题。在一份仅抽查千人的调查问卷里，包含这样的问题：“有人建议将单双号限行政策长期推行下去，你的态度是”。根据调查结果显示，有过半受访北京人(56.9%)支持长期单双号限行。然而这份在各大客户端曾经疯狂刷屏的调查结果，很快就受到网友和媒体的质疑，认为对这种涉及重大公共事项的“民意”调查太随意。也就是说，一千个人眼里有一千个哈姆雷特，在两千多万人的北京城，这种千人抽样调查问卷离真正的民意有多远不言自明。

        在笔者看来，更值得关注的是，对涉及法治精神和民生大事的一项重大行政举措，未经法律评估，就套用少数服从多数的表决逻辑，其背后隐含的是对依法行政的架空，值得警惕。

        在2008年那场单双号限行大讨论中，已故中国政法大学教授蔡定剑老师曾发表题为《常态限行不适用民主表决》的文章，指出在一个法治国家，不是在紧急状态、特殊情况或临时措施下，如果政府发出一道法令说，私人汽车只能分单双号出行，会有什么后果呢?政府很有可能会因此而被告上法庭，被告理由是侵犯财产，因此要承担赔偿或补偿的责任。作为奥运期间一项临时交通管理措施，限车出行能得到广大车主的理解，但是，如果要把这种措施当做一种长期制度规定下来，就会面临合法性的挑战。在限车问题上搞民意投票是没有意义的。

        这篇文章至今读来仍带给我们民主与法治的思辨，提醒我们不能忽视，对于私人财产的物权和使用权，法律的精神到底是怎样的?行政管理的法律边界到底在哪里?试图被当做长期限行法律依据的道交法中的交通管制条款，到底有没有那么大的法律效力?是否存在对相关法条立法精神的误读?

        一个现实发生的案例是兰州市政府今年9月16日发布一纸通报，宣布从9月21日起到2015年3月20日，兰州市在中心城区启动为期半年的机动车单双号限行。3天后的9月19日，兰州市政府又宣布，经充分考虑公众意愿和建议，于19日决定将原计划为期半年的重点区域机动车单双号限行方案进行优化调整，9月21日至29日在主城区实行单双号限行，之后仍恢复尾号限行。今后，兰州市将根据道路交通和大气污染状况，更加适度、精准地实行限行方案，最大限度地减少给公众带来的不便。也就是说，至今，单双号限行在中国最长时间仍是北京奥运会期间的纪录，仍然没有地方将其常态化。

        在笔者看来，单双号限行确实可以依靠大量减少上路车辆实现“APEC畅通”，但其巨大、高昂的社会成本摆在那里，将其常态化既有不依法行政的嫌疑，又会给百姓出行带来极大不便。除了在极重污染天气，依照相关环保法规短期实施，或者在极重大国事活动中作为临时手段采用，不能被当做治堵的“懒药方”长期服用。

        那么“APEC畅通”只有通过单双号限行才能实现么?笔者认为，不吃这种“速效药”，也有治理的良方。例如，把北京公交的供给量提高上去，舒适程度和准点性提高上去，吸引更多绿色出行;为北京的交通管理疏堵融入更多智能要素;加快京津冀一体化进程，实现以功能和人口疏散带动交通疏堵;采用市场化治堵手段，通过提高小汽车使用成本控制使用里程;加快公车改革进度，大刀阔斧地裁撤公车;为北京自行车道建立专道专用的保护措施;在更多胡同毛细血管尝试单(边)停单(向)行等等。这些表面看见效慢些的手段，是发挥市场决定性作用的方子，消积化淤，治理的是病根。

        据北京市环保局机动车排放管理处有关人士表示，目前正在积极研究能降低机动车使用强度的相关政策，包括拥堵费和排污费的征收。由此可见，未来，降低机动车使用强度还是要依靠市场之手调节。市民不用像史上最复杂11月这样盯着尾号、单双号开车上街，而是自主地进行经济人的成本考量、自愿地根据需要随时开车出行。

        关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明提出：建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，积极推行政府法律顾问制度，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用;建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。

        笔者认为，各级政府在涉及重大公共决策的时候必须依法行政，不能想当然，不能以“出发点是好的”忽略程序正义和合法性审查，更不能一意孤行让红头文件压过法律。（南辰）