十二五规划指标完成率超预期 资源环境进展滞后

　　“十二五”规划时期，经济、科技、民生方面将完成或超额完成规划目标，只有资源环境方面的完成情况相对滞后，其中关键的原因在于规划对地方政府约束不力。在“十二五”规划的后半期必须多管齐下，加速建立健全我国规划实施的保障机制。

　　国家信息中心经济预测部区域规划与评估专题研究组

　　“十二五”规划指标完成率有望创历史最高

　　“十二五”规划是在科学发展观指导下制订的第二个五年规划。依据“十二五”前两年的发展形势，规划的七大目标中有六大目标进展顺利。这七大目标是经济平稳较快发展、结构调整取得重大进展、科技教育水平明显提升、资源节约环境保护成效显著、人民生活持续改善、社会建设明显加强、改革开放不断深化。其中，只有资源环境目标进展滞后。而在28个主要指标中3/4完成进度目标，进展略有滞后(完成率在30%到40%)的指标有4个，明显滞后(完成率低于30%)的有3个。

　　结合对未来发展趋势的判断：在后三年经过努力，目前进展略有滞后的4个指标中除服务业增加值比重之外其他3个将能够实现规划目标，在明显滞后的3个指标中“城镇保障性安居住房工程建设”有望完成，但2个资源环境指标按期完成的难度较大。

　　总体上，“十二五”规划在经济发展方面的多数指标实际完成情况高于规划目标，资源环境方面的完成情况落后于目标，其他方面则基本实现目标。预计在28个指标中最终完成预期目标的指标将达到25个，指标完成率达到89.3%,再创历史新高。

　　规划对地方政府约束不力成突出问题

　　“十二五”规划总体推进顺利，主要有两个原因：一是各指标的目标值制定得相对“保守”，除了经济增长指标偏低之外，其他一些指标在借鉴“十一五”时期实践的基础上也有所下调。比如，由于“十一五”规划时期研发经费占GDP的比重远低于预定目标，“十二五”时期该指标目标值就明显调低。二是中央政府在人民生活与科技教育领域投入力度较大，使得这两类指标推进较快。

　　“十二五”规划推进较慢的是资源环境领域，7个滞后指标(略有滞后与明显滞后指标)中就有5个属于该类指标。目前，节能环保主要由地方政府来承担，中央政府难以直接介入，而正是由于规划对地方政府约束力不足，才导致了这一薄弱环节的出现。

　　一是缺乏对地方完成真实情况的有效核查手段。

　　国家发改委一份报告指出“河北、山西、辽宁、上海、山东、河南、湖南、广东、四川、甘肃等十个地区，1-5月份规模以上工业能源消费量约占全国的一半左右。但这些地方单位工业增加值能耗同比均下降且降幅较大，与全国规模以上工业增加值增速减缓、能耗消费量上升的情况不吻合”。地方的节能减排数据与国家不衔接，导致了“地方形势大好、国家压力很大”这样一个奇特现象。

　　二是基层政府考核指标与国家“十二五”规划不挂钩。

　　尽管中央将节能环保列入了对各省市的政绩考核范畴，但在许多地方节能环保目标却没有进一步分解下去，这就使得节能压力难以有效传递到地方政府和企业，节能工作力度和重视程度普遍不高，必然影响相关工作的开展。

　　三是淘汰过剩产能的精神没有得到认真贯彻执行。

　　“十二五”规划纲要“第九章 改造提升制造业”指出：“优化结构、改善品种质量、增强产业配套能力、淘汰落后产能”。但实际情况却是，中央每年都强调产能过剩治理工作，并出台许多相关调控政策，不少地方却以“少报、瞒报、漏报”的方式来应对，而且在几乎所有过剩行业中新增产能的速度远大于落后产能淘汰的速度，导致“越治理越过剩”的尴尬局面。

　　四是高耗能产业没有得到有效抑制。

　　“十二五”规划纲要“第二十二章 加强资源节约和管理”开头第一句就是“抑制高耗能产业过快增长”。从过去经验看，在经济进入调整时期，工业比重下降，单位GDP能耗下降速度会相对明显。然而，进入“十二五”以来，尽管GDP增长与工业比重已经跌至十几年来的低位，但GDP能耗强度降幅却依然处于极低水平。这固然与节能减排边际成本在逐步增大有一定的关系，但更大程度上还是与高能耗产业不仅没有得到有效抑制反而时有反弹密切相关。

　　同时，“城镇保障性安居住房工程建设”成为明显滞后的3个指标之一，也是规划对地方政府约束力不足所致。上述现象对五年规划的实施将带来严重危害，任其发展下去，未来很有可能出现一种状况：各个省市都完成和超额完成了规划目标，但国家的总体目标却完成不了。

　　多管齐下健全规划实施保障机制

　　中期评估结果显示，“十二五”规划实施中存在的突出问题是规划对地方政府约束不力，加速改变地方政府发展观念刻不容缓。这是最后解决问题的关键所在，但也将是一个较长的过程。为了更好地推进后半期规划实施工作，有效缓解对地方政府约束不力带来的问题，必须多管齐下，加速建立健全我国规划实施保障机制。

　　1、建立和完善科学规范的节能减排目标在地区间的分配体系

　　地方政府在节能环保方面抱有不同程度的消极态度，与目前节能减排目标在地区间的分配方法缺乏科学性与权威性具有很大关系。不论是“十一五”时期，还是“十二五”时期，各省市的分配目标都是基于“一刀切”基础上与地方政府相互协商而形成。

　　然而，我国区域差距之大世界少有。东部一些发达省市已经进入了工业化后期阶段甚至后工业化阶段，单位GDP的能耗强度与二氧化碳排放强度相应的进入了下降轨道。中西部地区绝大多数省市则还处于工业化初中期发展阶段，正面临着承接东部产业转移、加快经济结构升级的历史契机，能耗强度与二氧化碳的排放强度正处于快速增长时期。

　　在这样一种历史背景下，我国在节能减排目标分解时采用“一刀切”的方式不仅缺乏科学合理性，而且会带来极大的不公平结果。东部发达地区因为产业结构高级化会自动导致能耗与排放强度的下降，“一刀切”分配的指标对他们而言可以相对轻松地完成。而中西部地区则因为快速工业化而导致能耗与排放强度的迅速上升，“一刀切”分配的指标对他们来说就成为几乎难以完成的目标。在中西部，一些省市为了完成“一刀切”分配的降耗目标，只能在一定程度上中断对东部迁移产业的承接和放缓工业化与城镇化的进程。

　　由此可见，“一刀切”分配方式实际上有利于东部发达地区，不利于中西部落后地区，起到了一种固化地区差距的作用，与我国区域协调发展的战略方向背道而驰。因而，我们需要在借鉴“十一五”降耗目标分解的经验教训基础上，基于效率、公平兼顾原则，制定出符合区域经济发展规律、总体成本相对较低的节能减排目标分解方法。

　　2、建立和完善科学规范的面向各级规划的评估体系

　　没有评估，就没有执行。一个完善的规划评估体系应包括三个环节，即前期评估、中期评估和后期评估。前期评估主要是规划制定阶段进行的评估，以确定规划目标的科学性。中期评估主要了解规划和政策目标的完成情况，并为下一步规划和政策的实施提出相关建议。后期评估一方面可以评估规划和政策实施带来的效果，另一方面是为今后制定规划和政策提供借鉴。这三种评估发生的时间不同，作用也不同，互促互补，缺乏其中任何一个都会使其他评估的意义大打折扣。

　　我国规划评估工作刚起步，还只是开展了中期评估工作，没有形成一个完善的评估体系。由于地方政府官员的任期制，不同的规划往往对应的是不同的领导班子，一个新班子上台后一般不会对上一届班子制定的规划做认真的评估。正因为缺乏严谨的后期评估，这就使得地方规划的执行缺乏约束性，进而缺乏可持续性。

　　在现实中，新一届班子为了突出自己的能力，树立自己的威信，往往不愿意延续上届制定的发展规划，从而导致地方规划总是随着领导班子的换届而更改，上一个规划的项目可能还多半没有完成，就将其推倒制定的规划。这不仅造成了地方财力物力资源的极大浪费，降低了当地GDP的质量，而且也使人们对国家要求开展的中期评估缺乏热情，变成了一个走过场的工作。

　　由此可知，由于缺乏后期评估，使得规划中期评估的意义也明显降低。尽管在地方上这一问题显得更为严重，但由于国家层面对地方具有明显的示范作用，为了解决这一问题中央政府在总结中期评估工作的经验基础上，应加速推进后期评估工作，建立和完善规划评估体系。

　　3、建立和完善科学规范的全国性节能环保监测网络，强化各级人大对规划评估工作的监督作用

　　科学的评估需要建立在科学规范的核查手段之上。目前，地方与国家在节能减排方面数据脱节现象严重，原因在于缺乏科学规范的核查手段。为此，必须在目前已有的相关监测网络的基础上加大投入，打造一个由气象、环保、国土、城建、劳动等诸多部门信息共享的平台，快速形成由城市站、背景站、区域站统一布局构成的国家监测网络，从而及时获得各地的真实数据，进而为各地指标分解、进程评估、目标调整、行政问责奠定良好基础。

　　规划中期评估、审议、调整是《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的要求。未来在完善的规划评估体系建立之后，各个环节的评估工作都应该纳入到人大的职能范围。评估工作实际是人民对政府规划实施工作的监督，通过评估与审议，有利于政府转变工作作风，实现从“重规划、轻实施”向“规划与实施并重”转变。

　　但是，由于涉及国民经济和社会发展的方方面面，需要人大各部门参与的环节多，牵扯的政府各委办局室多，耗费的时间长，难度大，中期评估在一些地方被视为吃力不讨好的事情，相关人员在工作中有畏难、推脱情绪。另外，有些调研人员对规划评估工作的意义认识不足，担心深入调研经济社会的方方面面会给党委、政府添麻烦，担心监督力度太大会把人大与政府的关系搞僵，因而存在畏首畏尾现象。有些人甚至认为规划就是墙上挂挂，纸上画画，中期评估就是搞形式，只是为了完成此项工作走程序。凡此种种，在未来的工作中都应该加以克服和改进。