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“十三五”期间，我国税制改革的总目标是建成现代税收制度。税制改革的基本方向是由间接税为主向直接税为主转化，即由现在主要在生产经营环节征税转向后端，在收入、消费、财富三个环节增加税收分布，以此促进和适应经济转型升级、鼓励创新创业和调节收入分配。改革的重点任务可概括为十二个字：税收法定、稳定税负、改革税制。
一、全面落实“税收法定”原则
新修订的《立法法》已明确规定，今后“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律。“十三五”期间，要全面落实税收法定原则。一是拟新出台的房地产税法、环境税法，必须先立法、后施行。二是将现有全部税收暂行条例上升为法，这个任务极其繁重艰巨。三是全面施行修订后的《税收征管法》，打造面向个人和家庭税收征管的基础。四是不再出台新的、非普适性的税收优惠政策。实现全国范围内税收法律的公平统一。
二、“一手做加法、一手做减法”，稳住宏观税负总水平
如果将现行税改重点“六税一费”进行到位，对于全社会的税收负担而言，是增加而不是减少，对此必须有清醒认识。由于现行税改方向符合我国经济社会发展的长远需要，对于调节收入分配差距、促进社会公平以及形成符合现代治理框架下政府与人民之间新型关系的重任，对中国社会完成现代化转型具有非同寻常的意义，因此必须坚定不移、毫不动摇地推进。由于当前导致我国广义宏观税负偏高的主要因素并不是税收本身，而是各类不尽规范、不尽合理的费、基金以及其他形形色色的政府收入等。因此稳住当前宏观税负的要点在于清理政府收入体系，加强顶层设计和全局谋划，“一手做加法、一手做减法”，一方面大力推进各项税制改革，另一方面大力清理、整并各类费、基金、加价收入等，达到既推动改革又稳定税负的双重目标。
三、以直接税为重点，将税制改革进行到底
根据计划，2015年将是“营改增”的全面收官之年，税制改革初战告捷。展望“十三五”，资源税、环境税改革还将进一步深化，但改革的重点应当转向消费税。直接税方面，改革的重点则是完成个人所得税和房地产税的立法、实施工作。
第一，校正个人所得税改革方向，为调节收入分配提供“工具”。
个人所得税是调节收入分配最有力的工具。“十三五”期间，要校正个税的改革方向，从单纯的“起征点改革”转向功能性更强、内容更全面的“分类与综合相结合”改革。具体而言有以下几个方面：一是“广覆盖”，即要将全社会70%－80%的人纳入个税的覆盖范围之内，因此现行3500元的起征点绝对不宜再提高。二是“较低税率”，即适度降低现行个人所得税的税率，以体现收入多的多交、收入少的少交、低收入的不交甚至“负所得税”的基本原则。由此，一方面要增加“零税率”档，适用于收入只能维持基本生活需要的群体，另一方面调低边际税率，理论上讲要从现在的45%降到和企业所得税一致的25%左右，由此才能有效防止某些企业家把个人消费和家庭消费转入企业支出的避税行为。三是“以家庭为计征单位”，即在计算收入、支出和应税所得时要以家庭为单位，这是个税改革最重要、最基本、也最困难的方面，有赖于相关基础制度的同步推进。
第二，力争2017年如期开征房地产税。
目前，开征房地产税的条件已经基本成熟。一是社会共识总体而言形成，各方面对于房地产税的心理准备已相对充分。二是征收的基础条件已经初步具备，有关不动产登记的法规、机构、人员已经到位。三是税务部门的技术准备已经到位。四是房地产税对于我国房地产市场健康发展的效应已初步显现。因此正式开征房地产税，可以说是“万事俱备、只欠立法之东风”。鉴于房地产税在公平收入、促进房地产市场健康发展、推动地方政府职能转型等方面的重要作用，因此要积极推动相关立法工作，力争2017年如期开征。
第三，长短并重，适时启动消费税转型。
“十三五”期间，消费税应当成为税改的另一重点。短期而言，消费税改革的要点有三个方面：一是调整征收范围，优化征收结构；二是将征收环节由现在的出口和进口等“前端”转向“后端”即零售环节，同时实行价外税；三是由中央税改为地方税，同时下放部分税权。长期而言即到“十三五”的中后期，应当适时启动消费税由“选择性征收”向“普遍性征收”的转型改革。这主要是因为随着我国居民收入的增加和消费模式的变化，消费将成为GDP（支出法）中占比最大的部分，适时推动消费税转型是顺应经济结构性变化、优化税制的必然选择，既有利于形成地方政府更好地提供本地公共产品的激励机制，也有利于持续改善本地的消费环境。转型的主要路径是，在前期改革的基础上，区别一般消费税（绝大部分的商品和劳务）和特别消费税（现行征收范围），逐步实现消费税的普遍性征收。
第四，研究遗产与赠与税。
国际经验表明，遗产与赠与税对于调节财富的边际差异、促进社会流动性有重要作用，同时有利于回应社会关切、缓解社会焦虑。“十三五”期间，应当将遗产与赠与税的研究提上议事日程，就遗产税功能定位、征收对象、税率、扣除等技术性问题展开讨论，逐渐凝聚改革共识。基本原则是，遗产税与赠与税应当定位为“富人税”，采取分遗产税制，实行多级超额累进税制等。
税收是政府与公民之间实质性的经济联系。一个完善的税制，既要有利于满足政府运行的基本需要，也要有利于促进经济社会、民主政治的健康发展。“十三五”是全面深化改革的关键阶段，也是建设现代税收制度的关键时期，只要明确方向，坚定信心，就一定能将改革进行到底，为提升国家治理体系和治理能力做出贡献。
（作者单位：国家行政学院经济学部）
