北航教授:专项巡视将成为常态

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　　任建明表示，常规巡视向专项巡视转变的背景在于，虽然两种巡视都是以问题为导向，但专项巡视更具有问题的突然性、针对性，可以多次安排，发现问题的效率更高，监督威慑力更大

　　法治周末记者 陈磊

　　11月18日，中央巡视工作动员部署会明确，今年中央第三轮巡视将对包括南方航空、中国船舶、中国联通等8家中央企业在内的13家单位进行专项巡视。

　　自中纪委书记王岐山提出“探索专项巡视”以来，中央巡视组已经分两批对科技部、中国第一汽车集团公司等6家单位进行了专项巡视试点。

　　“专项巡视是巡视模式的创新，以问题为导向，更能发挥巡视监督的效果。”11月22日，中国廉政法制研究会首届年会上，北京航空航天大学廉洁研究与教育中心主任任建明教授告诉法治周末记者。任建明的另一身份是中纪委、监察部特邀监察员。

　　任建明表示，专项巡视已经发挥了更好的监督效果，也将成为未来巡视工作的常态，“但这并不意味常规巡视没有了，而是两种巡视模式并存”。中央已经提出修订《中国共产党巡视工作条例(试行)》，有必要纳入常规巡视和专项巡视，以党内法规的形式固定下来。

　 　专项巡视：

　　监督威慑力更大

　　统计显示，十八大以来，中央巡视组已经结束了四轮巡视，共计巡视了47个地方，包括31个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团，7家中央单位，6家中央企业和两所部属高校。

　　与此前四轮巡视相比，11月18日开启的第五轮巡视有诸多不同。不同之一在于，这是对全国31个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团实现巡视全覆盖后的首轮巡视；另一不同之处在于，这也是十八大以来首次对巡视单位全部进行专项巡视。

　　“下一阶段工作重点转向专项巡视。”在中央巡视工作动员部署会上，中纪委书记王岐山强调。

　　此时，距离今年第二轮巡视反馈“收官”不足半月，距离十八大以来首轮常规巡视也不过一年半之遥。

　　任建明表示，常规巡视向专项巡视转变的背景在于，虽然两种巡视都是以问题为导向，但专项巡视更具有问题的突然性、针对性，可以多次安排，发现问题的效率更高，监督威慑力更大。

　　2013年5月，十八大之后的第一轮中央巡视开始，巡视地区包括内蒙古、江西、湖北、重庆和贵州，巡视模式被称为“常规巡视”。

　　中纪委副书记、监察部部长黄树贤在一次新闻发布会上证实，第一轮巡视结束后，中纪委根据中央巡视组移交的线索，立案查处了贵州省委原常委、遵义市委原书记廖少华等6起中管干部违纪违法案件。

　　中央巡视组的威力首次被外界予以强烈关注。

　　北京大学廉政建设研究中心主任李成言此前接受法治周末记者采访时表示，这是王岐山担任中纪委书记后，赋予中央巡视组更大权力、加大巡视力度的必然结果。

　　黄树贤还表示：“针对过去巡视工作面面俱到、着力点多的问题，中央提出巡视工作要聚焦党风廉政建设和反腐败斗争。”

　　李成言认为，这意味着中央巡视组巡视重心由“相对全面”回归其核心职能——发现和反映违法违纪线索。

　　“巡视组的反腐败作用就是两个，一个是找问题，一个是威慑。”李成言说。

　　2013年年底，制度反腐专家李永忠在接受法治周末记者采访时表示：尽管整个体制是同体监督，作为“先头部队”的中央巡视组，却充分发挥异体监督的优势，及时看到听到并发现问题，从而推动监督、查案工作的迅速跟上，促使整个反腐败局面上的改观。

　　中国廉政法制研究会年会上，中纪委一位与会官员向法治周末记者表示，作为一种异体监督，巡视制度是双重纪检体制的重要补充，在反腐败中发挥了非常大的作用，达到了中央反腐败“治标”目的。

　　思路创新：

　　专项巡视将成为常态

　　党的十八届三中全会提出：“改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖。”

　　“中央巡视有280多个对象，如果按照常规巡视的进度和做法，很难完成巡视全覆盖任务。”中央巡视工作领导小组成员、办公室主任黎晓宏表示。

　　此外，反腐败斗争还面临依然严峻复杂的形势。“所谓‘道高一尺，魔高一丈’。如果仍采取一成不变的斗争方式，就难以有效应对严峻复杂的反腐败形势。”中纪委副书记、中央巡视工作领导小组成员张军指出。

　　改革创新必须进行。张军介绍说，巡视制度改革的思路在于：一是要缩短巡视时间；二是要增加巡视批次；三是要确保巡视质量。正是基于这几点，开始探索专项巡视。

　　今年1月，中纪委第三次全会召开，首次提出要创新组织制度和方式方法，“探索专项巡视”。半年后，中共中央政治局审议通过《党的纪律检查体制改革实施方案》，其中再次提到：“实现巡视工作对地方、部门和企事业单位全覆盖，探索开展专项巡视。”

　　今年3月，中央第三轮巡视启动。不同于前两轮巡视，此次巡视首次实行“专项巡视”，巡视对象有三个：科技部、复旦大学、中粮集团。几个月之后，中央巡视组又对国家体育总局、中国科学院、中国第一汽车集团公司3家单位进行了专项巡视。

　　张军说，从巡视效果上看，两次专项巡视都实现了预期目的，成效明显。

　　巡视反馈显示，中粮集团存在“公款支付打高尔夫球费用”等奢侈浪费问题，复旦大学存在科研经费管理使用混乱现象，一汽集团则在汽车销售、资源配置领域腐败问题多发。等等。

　　11月18日，本轮专项巡视启动之际，张军在接受媒体采访总结专项巡视的经验时说，专项巡视最本质的特征在于“机动性”，最根本的特点在于“专项”，最有力的指向在于“突出问题”。

　　专项巡视有以下几种方式：“点穴式”，哪里问题反映强烈，就到哪里开展巡视；巡查式，按照全覆盖要求巡行检查，排查隐患，发现那些容易忽视、隐藏较深的突出问题；回访式，对已巡视过的单位，事先不确定，杀个“回马枪”。

　　张军表示，鉴于专项巡视在加强党内监督和实现巡视全覆盖所具有的独特优势，今后大多数巡视任务将通过专项巡视方式进行，普遍开展专项巡视。

　　中国廉政法制研究会反腐败司法研究中心主任吴建雄对法治周末记者说，反腐败实践证明，今年以来的专项巡视试点在反腐败中“非常有效”，所以本轮巡视全面采用专项巡视，未来更是会普遍采用专项巡视方式。吴建雄是全国检察业务专家，湖南省人民检察院研究室主任。

　　前述中纪委官员也告诉法治周末记者，常规巡视和专项巡视相结合，将会发挥越来越大的作用。更重要的是，反腐败要在制度上跟进。

　 　制度配套：

　　修订巡视工作条例

　　作为长期研究反腐败的学者，任建明观察到十八大之后巡视效果有了“显著的变化”。

　　在此之前，巡视制度已经探索多年。2002年11月，党的十六大提出：“改革和完善党的纪律检查体制，建立和完善巡视制度。”次年8月，“中央纪委、中央组织部巡视组”正式成立，巡视工作进入“运转”阶段。

　　2009年7月，中央颁布实施《中国共产党巡视工作条例(试行)》(下简称巡视工作条例)，几个月后，“中央纪委、中央组织部巡视组”更名为“中央巡视组”。

　　4年之后，被制度反腐专家李永忠称为“先头部队”的中央巡视组，促使整个反腐败局面得以改观。

　　变化的原因是什么？

　　任建明对法治周末记者说：宏观层面上，中央反腐败的政治决心坚定。习近平总书记说要把反腐败斗争进行到底，这意味着我们的反腐败不能半途而止。微观层面上，源于诸多反腐败工作机制得以创新，包括专项巡视模式的创设、巡视工作的“三个不固定”等。

　　任建明建议，十八大以来巡视工作的许多机制创新，亟需以党内法规的形式固定下来，使巡视工作制度化、法治化。

　　这与巡视工作条例的修改思路不谋而合。

　　本轮中央巡视工作动员部署会上，王岐山强调，要系统总结十八大以来巡视工作的成功经验，做好巡视工作条例修订，不断完善党内规则。

　　任建明建议，完善的巡视制度不能缺少巡视报告公开的制度性约束，巡视报告能公开的就公开，不怕打草惊蛇，公开之后问责制度随即跟上，促进整个反腐败体系有效运转。在组建巡视组长库的基础上，组建巡视人员库，涵盖司法、审计系统专业人员和廉政学者等，形成专门的巡视队伍。

　　任建明表示，此外，巡视监督应该保持独立地位，不应该与被巡视对象有任何利益关系，因此，中央需要考虑保障巡视组的工作经费和其他经费。“同时，厘清巡视组的监督责任，建立问责制度，让巡视制度自我运行。”

　　吴建雄认为，修订巡视工作条例，需要对巡视机构、巡视程序、巡视方法、巡视范围作出明确规范，以形成完备的巡视法规体系。

　　完备的巡视法规体系有助于构建党内惩治和预防腐败的法律体系。

　　中国廉政法制研究会年会上，中纪委研究室副局级纪检员邵景均表示，构建反腐倡廉长效机制，建立健全惩治和预防腐败的党内法律体系，通过各种严格的制度建设，形成系统性反腐体系，惩治腐败犯罪。

　　作为司法系统实务专家，长期关注反腐败司法实务的吴建雄认为，惩治腐败犯罪，不仅依靠党内的反腐风暴，还要依靠程序严密的司法反腐。

　　吴建雄告诉法治周末记者，我国的反腐实践形成了一条相对固定的“路径”：党内程序(巡视)发现基本犯罪事实或线索，由党内处理后再移交司法机关，依法进行定罪量刑。这种前置程序与法治程序相衔接的机制，是一个由党内规制到法律规制的过程，也是一个由政治反腐到司法反腐的过程。

　　吴建雄说，面对党的纪检体制机制改革创新，司法机关应及时转变思想观念、工作机制、办案模式和侦查方式，加强与纪检监察机关在查办案件中的相互配合，不断完善案件移送、信息交换等机制，有效整合办案资源，推进反腐败斗争的法治化。