北京地铁运营商双轨制账本：补贴丰厚的却连年亏损

　　北京地铁双轨制账本

　　导语：此次票价调整的原因之一是地铁运营公司亏损，政府补贴不堪重负。作为地铁的两大运营者——北京市地铁运营有限公司和北京京港地铁有限公司对外表现都很低调。

　　经济观察报 记者 李凤桃 张婷 北京正处于地铁票价调整的前夕。

　　此次票价调整的原因之一是地铁运营公司亏损，政府补贴不堪重负。作为地铁的两大运营者——北京市地铁运营有限公司(以下简称“北京地铁公司”)和北京京港地铁有限公司(以下简称“京港地铁”)对外表现都很低调。

　　这两家公司，如同一对同父异母的兄弟。北京地铁公司是一家有着30多年历史的国有独资公司，运营北京17条地铁线路中的14条。京港公司是一家中外合资企业，运营四号线、大兴线和十四号线等3条地铁线路。它成立于2006年1月，在其股权结构中，国有的京投公司占比2%，外资方港铁公司与另一地方国企首创集团分别持有49%的股份。港铁是一家香港上市公司，其中76.82%的股权为香港政府持有，其余23%为公众持有。

　　不为外界所知的是，北京对这两家企业采用了不同的补贴方式和标准。政府对有社会资本参与的京港公司更为严格。为了防止国资的流失，北京市政府与京港公司签订了“特许协议”。这个协议约定，京港公司只能在约定的成本内享受政府财政补贴，超出成本部分由京港公司自己负担。

　　相对而言，北京地铁公司的运营成本并不透明，政府每年根据其亏损进行补贴。

　　一位对京港地铁运营比较了解的人士透露，即便在PPP协议约定的补贴下，京港公司也是盈利的。港铁公司2013年年报显示，该年度港铁应占京港地铁的利润为2.03亿港元。

　　为什么获得较少补贴的京港公司效益不错，北京地铁公司却亏损连连？如若北京地铁公司对成本的控制更加精准化，资金运用效率有所加强，北京地铁整体运营收不抵支的局面是否将有所改善？即便由于分流客流量等其他考量，地铁票价仍需调整，是否也能节约资金用于扩大运营服务规模，提高运营服务质量？北京地铁“双轨制”下的账本，折射出国有资本在公共服务运营效率上的差距，如不去除其对提价或补贴的依赖，将难以走出低效的泥沼。

　　补贴双轨制

　　2006年4月12日，北京市政府与京港公司签订了北京地铁四号线项目的《特许协议》、《资产租赁协议》，自此，国内首个PPP地铁项目诞生。

　　PPP(Public-Private-Partnership的首字母缩写)意为“公私合营模式”，是为鼓励私营企业与政府进行合作，参与公共基础设施建设的一种项目融资模式。

　　这个合作项目在2004年前后开始酝酿。当时中国城市地铁建设正值高潮期，地铁投资额巨大，政府希望通过PPP模式为地铁建设融资。

　　2004年11月底，北京市交通委牵头成立了四号线特许经营项目政府谈判工作组，港铁公司、西门子等多家企业参与了谈判。2005年2月，谈判组选择了港铁和首创集团组成的联合体。2006年，工作组与京港联合体经过了三年的谈判最终达成协议。2006年1月京港公司成立。

　　将如此重要的公共服务交给社会资本运营，政府仍有顾虑。国家发改委综合运输研究所城市交通研究室主任程世东表示，政府需要权衡的是，既要保证委托运营的公司能够平稳运营下去，又要防止其未来因客流量、票价的变化获得暴利。

　　北京市政府委托北京大岳咨询有限责任公司(以下简称“大岳公司”)参与方案研究。大岳公司总经理金永祥透露，“成本、票价、客流量成为当时双方谈判的焦点。”

　　政府对北京地铁四号线的补贴实际上是根据两个价格计算的，一个是市民支付的票务价格，另一个是政府和京港公司之间约定的结算价格，结算价格比票务价格要高，其中的差价就是政府给予的补贴。结算价格会根据每年成本测算的变化而有所变化，而成本测算每年将根据CPI等因素做出相应调整。

　　对京港公司而言，在每年补贴给定的情况下，如果公司实际运营成本超出了约定成本，超出部分将由自己承担。反之如果实际运营成本低于约定成本，省出来的部分就形成了利润。

　　金永祥曾耗时三年为政府研究草拟双方合作的财务模式。他说，作为项目的业主方，政府在谈判中占据主动地位，很多情况下是政府提出条件和要求，如果京港有异议，双方再做出调整。“比方说，在成本核算时，政府认为一个地铁站内的人员配置是三四个人，而京港认为需要七八个人，于是双方会再协调一个能达成一致的人力成本。”金永祥说。

　　而政府对北京地铁公司的补贴模式截然不同，程世东透露，北京地铁公司一般在年终时跟政府算总账，政府根据亏损情况给予北京地铁公司补贴。

　　国家发改委一位知情专家表示，“北京地铁运营公司每年获得的补贴金额都是谈出来的，补贴金额的差异取决于谈得怎么样或当年财政是否宽裕，补贴额度一年一议，一般是谈多少补多少。”北京地铁公司是2001年从北京市地下铁道总公司改制重组而来，这种补贴模式已有几十年的渊源。

　　另据一位轨道交通研究机构的专家透露，除了每年政府财政对收支缺口的补贴之外，北京地铁公司还会获得其他名目的资金。比如，设备更新改造的专项基金，或者其他明目的拨款，这些资金通过不同的渠道进入北京地铁公司，但却没有算入运营收入。

　　京港盈利

　　一位对京港地铁运营比较了解的人士透露，在PPP协议约定的补贴下，京港公司从第一年开始就是盈利的。

　　对于京港公司盈利的说法，港铁中国首席执行官易珉没有否认。他说，“我们要到大陆来投资地铁，看重的是内地巨大的发展潜力，当然，我们也需要保证股东能得到合理的投资回报，这是一个上市公司对项目的基本要求。”

　　港铁公司2013年年报显示，该年度港铁应占北京京港地铁有限公司的利润为2.03亿港元，较2012年减少4900万港元，主要由于2012年有6600万港元的会计调整。若不包括这个一次性项目，利润贡献校2012年增加9.1%。

　　在过去35年里，港铁公司已经探索出一套“轨道交通＋物业”的盈利模式，即以地铁物业综合开发的利润来补贴轨道交通的亏损，从而在没有补贴的情况下实现盈利。但是，当港铁进入内地后，土地制度的制约让这一模式无法推行。

　　对于目前良好的盈利状况，易珉回应称，因为京港地铁做得比别人多，将成本压到了最低。

　　京港公司的赢利主要来自两个方面，一是公司内部的高效管理和成本控制；二是客流量大幅增长为公司带来的超预期收益。

　　程世东告诉经济观察报记者，港铁公司是上市公司，对旗下公司的成本控制较为严格，在用人效率、资本运营、成本管理上有着精细的计算。而据易珉透露，政府跟京港公司的所有约定都是有业绩考核的，在PPP协议里，政府对京港公司所提供的服务水平、质量、安全保障有着细致明确的要求。

　　另外，客流量的倍增也让京港公司的收益超乎预期。据知情人士透露，签订特许协议时，根据当时的估测，正常情况下，地铁四号线的日客流量在60万人左右，如今实际客流量已经达到130万人。

　　不过，在今年5月中国财政学会PPP专业委员会主办的一个PPP沙龙上，易珉表示，京港公司未出现因政府补贴而致投资人获取超额利润或暴利的现象。他说，在平衡公共利益和私人利益方面，北京做得非常优秀。

　　实际上，在PPP协议中，政府已设置了一道关卡让京港公司避免了这种“暴利”。政府在协议中设置了客流量的范围，当超过这一范围时，客流量增长带来的超预期收益将由政府和京港公司分享，政府获得大部分，而京港公司获得小部分。但即使在这样的约束下，京港公司的收益仍然是超出投资预期。

　　在上述沙龙上，易珉还透露了一个数据。他说，根据京港公司的测算，在四号线目前的模式下，政府的财政支出总额大概为500多亿元，如果是传统模式应该花600多亿元，PPP模式帮助政府大概减少了财政支出100亿元。

　　2011年9月，北京市发改委曾对四号线做过评估，印证了四号线在PPP模式下所获得的效益。继地铁四号线之后，京港公司又获得了北京地铁的大兴线和十四号线的特许经营权。国家发改委一位研究交通的专家透露，目前北京市政府对于京港公司的运营是比较满意的。

　　港铁公司2013年年报透露，凭借北京铁路专营权的良好运营表现，京港地铁公司屡获殊荣，其中包括由北京市交通安全委员会授予的“北京市2012年交通安全先进单位”荣誉称号。

　　京港地铁公司于2014年2月已就另一PPP项目——北京地铁十六号线递交了标书。

　　北京地铁公司这本账

　　2014年7月，在北京市针对公共交通票价改革问题向公众征求意见时，一组官方数据得以公开。数据显示，2013年，北京地铁的运营收入为32.23亿元，运营支出为66.84亿元，相比2007年，收支缺口在拉大。

　　根据上述数据，2013年，北京两家地铁运营公司总计收支缺口为34.61亿。

　　北京交通大学教授贾顺平说，京港地铁在PPP模式下内部管理科学化、精细化做得更好，而北京地铁公司相对比较粗放。

　　贾顺平曾就地铁运营公司的资产精细化管理做过调研。他透露，作为北京地下轨道交通最大的运营主体，北京地铁公司没有自己清晰的台账。“比如说，地铁站内电梯的购置费用、安装费用、土建费用等，都要按照一定的方法折算到电梯的固定资产里，今后电梯折旧也好，更新改造也好，要对它进行资产管理。目前，我们国营地铁的账还没有这么清晰。”贾顺平说。

　　每年，北京地铁公司向政府上报其运营成本，但是成本的本身并不透明。“在这些成本中，哪些该算进来，哪些不该算进来，是有一定操作空间的。”贾顺平表示，在国营企业的台账中，有一些不该计入的成本，成为年底申请补贴的依据。

　　相对而言，京港公司对于运营成本包括固定资产折旧的管理较为精细。“现在有多少辆车，具体到有多少个部件，比如，动车里的某传动设备价值多少，可以使用多少年，哪些需要大修，哪些需要日常维护，京港都有非常细的数据。有了这些数据才能做到精细化管理。”在几年前的调研中，贾顺平对此印象深刻。

　　在贾顺平看来，国有地铁运营公司粗放式的管理有其历史原因，当年北京地铁公司接手运营时可能就没有这个详细的基础账，之后要做这项工作要花大力气，再加上大家不重视这个事儿，所以就不做了。

　　为何国营地铁公司可以如此“信马由缰”？

　　贾顺平分析，这是历史体制留存下来的问题，这类公司名义上是独立的公司，实际上没有形成现代化的公司治理结构。“既不用承受股东的压力，也不用担心企业破产、员工下岗。在这种缺乏约束和激励的生存环境下，国营地铁公司的低效率、高成本、浪费引发了民众的不满，也成为地铁票价改革的障碍。”

　　作为北京地铁公司资产的出资人，京投公司无力要求北京地铁公司压缩成本。从法理上，京投公司是以“甲方”的角色将地铁资产委托给北京地铁公司来运营，它代表政府投资管理地铁资产，有义务保证资产的保值增值。但在现有管理体制下，京投公司和北京地铁公司同属于地方国企，是平行的关系，甚至北京地铁公司因为直接运营地铁资产而“显得更牛”。京投公司无力约束这个特殊的“乙方”。

　　PPP模式下的京港地铁因为一纸协议受到了全面的约束。贾顺平认为，国营企业也应该建立这样的补贴机制。

　　程世东则表示，对于新增地铁线路的运营，政府应采取购买服务的方式，无论何种资本性质的运营企业，谁的效率高，谁的服务好，就将地铁交给谁来运营，甚至对现有地铁运营线路也可以采取这种方式。

　　但不可忽略的是，北京地铁公司作为有几十年历史沿革的国有企业，存在难以用市场方法来解决的历史包袱。“要解决北京地铁公司运营深层的问题，必须深化体制改革——政府与企业之间如何划清界限，国营地铁应该如何独立，政府应该如何监管——要去推动这些问题的解决。”贾顺平说。

　　在北京地铁票价调整沸沸扬扬之际，两家地铁运营公司都表现低调。经济观察报记者要求采访京港公司未获反馈，北京地铁公司的新闻发言人则用一句话回应：“票价是上级的事儿。”