北京人口控制进行时 居住证制度最快年内出台
人口控制：北京减压进行时
本报记者 陈舒扬 发自北京
实际上，北京进行人口控制已进行多年，在过去的实践中，控制北京人口多受非议，被指是不现实的任务或走偏的政策。
即便如此，在去年年底的十八届三中全会和中央城镇化工作会议仍然提出“严格控制特大城市规模”。而今年年初的“两会”上，北京又启动了新一轮的人口调控。
北京市副市长陈刚重申“市委市政府决心很大，坚决控制常住人口增长速度”；北京市2014折子工程中，经济社会发展主要预期目标里包括“常住人口增长速度明显下降”。
新的一轮调控表示要“从源头上”控制人口增长，控制产业发展和经济规模，转变经济发展方式。较之过去用户籍、居住证直接限制外来人口的公共福利、提高城市准入门槛，北京此轮调控尤其强调经济手段，除了重申首都功能疏解、城市规划优化之外，更加具体的“产业调控”、“以房管人”依然是重点。
人口激进的十年
于2月13日发布的《北京市2013年国民经济和社会发展统计公报》显示，2013年末北京市常住人口达到2114.8万人，比2012年末增加了45.5万人，其中常住外来人口占38%。
压力主要来自流动人口，中国社科院区域经济研究专家徐逢贤告诉时代周报，上个世纪80年代中期以后，北京市流动人口的快速增长就开始被注意到。90年代末以后，流动人口增长更加迅猛。
人口涌入大城市集中无疑可归结于大城市资源集中，除了直接的经济发展、就业需要的市场因素，中国经济体制改革研究会副会长陈剑曾撰文分析北京的政治、文化和教育中心功能给人口带来的压力。他指出，北京集中了中央部委、党政机关、军队等大量机构，在近年改革的推进中，机构的精简、增设都会带来户籍供给，精简出来的行政领导和富余干部，不仅不会离开北京，还会依靠原来的关系设立政府直属的各类事业单位，继续扩大编制招收新人，吸引更多的外来人口变成北京的高端常住人口。
同时，陈剑指出，1995年开始，高校持续大规模面向全国扩招，不仅在校生成倍增加，而且每年招收外省市大学生，近一半毕业后都滞留在北京，而当一个京外学生留京，5-10年之后，就能带来一个家庭的人口。
在这样的背景下，近十年里最快的时候北京每年能新增60万人。直到2011年以后，北京市人口增速才开始下降，近几年每年少增加5万人左右。
北京城市规划的修订工作正在进行。北京市规划委员会近日向媒体透露，修订方向将“从扩张性规划转变为约束性规划”。
不过，北京人口调控的目标仍然在多次修订多次打破之后再次修订，2015年常住人口总数的控制目标调整为2180万。要实现这一目标，“十二五”后两年常住人口只能增长65万，除去每年20万户籍人口的增长，流动人口的增量必须控制在25万。
准入北京的制度
北京早就试图有所作为。2005年，北京市发改委就“十一五”规划向市民问计活动中征集产生的“三大民意”，“第一大”就是“减少低素质人员进京”，具体包括“提高雇佣外地人的成本，减少雇佣外地人的机会；家政服务及餐饮服务应由北京市下岗人员承担，以及“提高生活成本，实行住宿限制，没有达到要求的居民个人房屋不能随意出租，从而限制低收入外地人进京”。这一消息被媒体刊发后引得一片哗然。而在当年的两会上，北京市政协委员张惟英也提议“建立人口准入制度”，摒弃低学历流动人口。
具体开始对“低端”流动人口的清理从2011年开始。2011年的政府工作报告以大篇幅阐述人口控制目标和决心，当时提出通过“以房管人”、“以业控人”、“以证管人”、缩减进京指标等方面控制人口。2011年初通过的北京“十二五”规划纲要提出“加强对人口总量的调控”，“遏制人口过快增长”，以及“提高人口素质，优化人口布局”。
由此，北京在2011年以消除安全隐患为由，进行了一轮对“地下空间”的清理和整治。据当时媒体的估计，有近100万的人口生活在北京的地下空间中，其中绝大多数为外来流动人口。
与此同时，工商部门开始“对小百货、小食杂店等17类业态提升审批准入”，“约涉及30万户商业主体、100万名流动人口”。
“加强人口规模调控。从落实城市功能定位、优化产业结构、调控资源配置、加强规划引导等方面入手，深入研究控制人口规模的治本之策”在今年的政府工作报告中提出。
除了“对重大规划、重大政策、重大项目进行人口评估和交通评价、水资源评价，研究建立与人口调控挂钩的政府投资、公共资源分配机制”外，针对低端人口的“产业调控”、“以房管人”依然是重点。
波及面最广的或是“以房管人”。2013年开始的群租房整治可能将更猛烈。同年9月北京市就提出中心城区“坚决”停止新建商品住宅，严格控制旧城的新增规模，停止大拆大建。朝阳区也已表态不再大量建设商品房。
而此前已多有讨论的地铁涨价和阶梯水价、电价的执行，也以期通过提高生活成本，挤出一部分外来人口。
从已经公布的消息来看，“低端”产业及相关从业人口也将面临一轮“迁移”。
“产业调控”具体体现为北京动物园服装批发市场等商品市场的外迁。北京市规划委表示，近期将重点启动中心城小商品市场整治和外迁工作，其中“动批”已确定外迁，选址方案包含北京市郊和河北，今年上半年会确定迁址地。
据悉，其他准备外迁的还有南三环外的大红门批发市场和东二环附近的雅宝路批发市场。北京市委党校教授曾宪植接受采访时预计，随北京批发市场外迁的外来人口或达50万-100万人。
中国国际经济交流中心常务副理事长郑新立不久前在受访时称，北京与河北已达成一项协议，北京将向周边疏散500万人。
徐逢贤也对时代周报表示，早在上世纪90年代，北京就有一批钢铁、汽车制造工业向天津滨海新区迁移，现在借助北京在南城兴建新机场的契机，一些产业可能会向南郊迁移。
“但如果不从市场思维来入手，难以达到效果。”曾在国家发改委中国城市和小城镇中心任职、现为盘古智库城镇化首席研究员的易鹏对时代周报表示，在他看来，必须通过市场方式，将北京过于集中的资源疏散到全国，将北京的全方位的功能分解到各地。
居住证制度待出台
酝酿已久的居住证制度仍未出台。今年的政府工作报告中“加强人口规模调控”的第四项即提出“做好流动人口基础登记办证工作，建设实有人口服务管理全覆盖体系，推行居住证制度”。
未来将实行的居住证制度不同于目前北京实施的工作居住证。流动人口办理居住证，有望根据居住年限、社会保险参保年限以及纳税情况等，在教育、公共卫生、社保等方面享受阶梯式的公共服务。居住证持有者在北京工作、生活的年限长短，与其所享受到的公共服务的多少成正比，最终的发展目标是和户口并轨。
早在2012年4月，北京市政府法制办有关负责人就曾表示，北京市居住证制度已经有了框架。此后，北京市多次表示将实行居住证制度，但至今没有出台。
北京大学人口研究所教授陆杰华曾表示，北京历时多年未能实行居住证制度，原因之一是希望与国家层面的居住证制度顶层设计相一致；另一个原因是，对于居住证提供什么样的基本公共服务，各方的争议比较大，延迟了居住证制度的出台；此外，基本公共服务相对应的公共财政测算和保障也没有跟上。
今年北京市“两会”期间，北京市公安局人口管理总队总队长刘涛在接受政务咨询时表示，目前居住证相关政策正在加紧研究中，“最快有望年内出台”。
舆论还关注的是，居住证制度是为了“管控”，还是为了提供更好的公共服务。值得注意的是，“实有人口”首次出现在政府工作报告中是在2012年，当年的政府工作报告并没有强调人口规模的控制，而是提出“中心城区功能和人口疏解”，以及“人口服务管理”，管理模式为“实有人口服务管理全覆盖”。