四川严控地方债务风险 首次将政府债务纳入预算管理

市县政府不允许发债、发债规模限额管理，四川省一系列举措严控债务风险——

今年1月1日，新《预算法》正式实施。原《预算法》明确，除法律和国务院另有规定一律不得发行地方政府债券。这对地方政府发展来说无疑是一道“紧箍咒”。新《预算法》则强调疏堵结合，赋予地方政府依法适度举债融资权限。

新法实施之际，四川省发布《四川省政府性债务管理办法》，在新《预算法》的基础上对地方政府发债的主体、方式、规模等方面做出限制，并首次将政府债务纳入预算管理。“地方债”在新法中总算“转正”，但在发债渠道全面收窄的情况下，地方经济发展中的融资需求如何解决？

修明渠堵暗道

平衡“投资需求”和“债务风险”

由于此前中央禁止，地方政府的投资需求只好通过“走旁门”的方式解决，逐渐形成一个不透明、不规范的地方债市场。《办法》中明确了省级政府的发债主体地位，很大程度上贯彻了国务院关于地方债“修明渠、堵暗道”的基本原则，有条件地给予地方政府发债的权力。“地方政府客观上有融资需求，就只好借助一些融资平台。”四川大学经济学院副院长邓翔表示，传统的发债方式使债务风险不够透明，在政府财政收支的“账本”外循环。看不到风险，就无从管控。新规下，地方政府可以发债，并且全部纳入预算管理，债务责任更明确，政府从担保人变成债权人，从法律角度来看有利于地方债务市场的健康发展。

在西南财大财税学院副院长李建军看来，规范了政府债务管理，最大的好处在于平衡了地方政府投资需求和债务风险的关系。他认为，地方政府为了发展，内在的投资冲动很强，但是规范债务管理后，政府作为发债人相当于市场主体，通过第三方评估机构，可以使利率市场化，借助市场调节机制，可以约束一些地方政府的盲目建设，使政府债务流向更加合理。

  存量债务怎么办

PPP模式或成解决良方

地方债虽然“转正”，但对于债务高风险地区，《办法》规定，应严格控制新开工项目，原则上不得新增债务余额，应当采取措施逐步降低风险。债务规模下降到限额之前，按照“增减挂钩”原则，经规定程序审核后准予在当年偿还债务额度内适度举借债务。

对于存量债务较大的地区，债务问题何去何从？李建军表示，政府可以鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与基建投资，即PPP模式。地方政府在进行大型基础设施项目时，投资巨大，单纯由政府承担建设、融资、运营，风险很高，建设速度也慢。如果把私人资本引入，则可以解决政府短期负债能力约束与国民经济发展长期目标之间的矛盾。

政府与企业合作（PPP模式）从功能来说，最大的特征就是可以短期缓解财政压力，分担项目运营风险。“政府可以通过转让特许经营权的方式盘活存量资产，获得资金，既可以选择偿债，也可以用于其他领域的发展。”李建军表示。

PPP模式可以化解地方融资平台带来的债务风险，但一部分国有企业既是社会资本，同时也是地方融资平台，因此如何避免PPP模式成为新的地方融资平台至关重要。

对此，财政部发文明确，社会资本不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业，也就是说“本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”为PPP中的“政府”，“本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”以外的企业均可以理解为社会资本。（记者 陈岩）