加快健全完善基本草原保护制度

　　农业部畜牧业司司长、草原监理中心主任马有祥

　　基本草原，是指根据一定时期生态、经济、社会可持续发展需要而确定的重点保护、不得随意占用的草原。《草原法》明确规定，国家实行基本草原保护制度。

　　中央高度重视基本草原划定和管理工作。2002年、2011年国务院两个关于加强草原保护与建设的专门文件，提出要把保护基本草原与保护耕地放在同等重要的位置，加快推进基本草原划定和管理工作。2014年中央一号文件又提出，要把基本草原划定当作农村改革的一项重要任务，2015年基本完成划定工作。农业部从政策、资金、项目等多方面支持，努力推动全国基本草原保护工作。专门印发通知，要求各地依法开展基本草原保护工作，并在全国22个省区确定75个县作为划定基本草原的试点。为使基本草原保护工作有抓手，农业部始终把基本草原划定工作作为退牧还草、京津风沙源治理等草原重大项目立项的前提，特别是在2011年实施草原生态补助政策时，把划定基本草原作为实施政策的硬性条件，要求必须在划定基本草原的区域实施项目，明显加快了全国基本草原保护工作落实步伐。

　　各地在开展基本草原划定和推动基本草原保护制度落实的过程中，也出现了一些认识不一的问题。

　　（一）关于“基本草原”的界定。目前，基本草原没有权威的定义，大家对什么是基本草原的理解各不相同。《草原法》规定了应该划为基本草原的七种类型，但比较笼统宽泛，几乎涵盖了所有草原，找不出不应划为基本草原的情形，应进一步细化和具体化。但如何细化、什么草原不应划为基本草原等争议很大，各地在部署基本草原划定工作中，为保险起见，都基本照搬了《草原法》的七种类型规定。我们认为，基本草原的定义可以较为原则，但范围应该更加明确，将已承包给牧民经营使用的草原、国家草原生态工程项目区和草原补奖政策实施区，以及城镇化扩张、工矿开发等对草原生态破坏较大的区域，优先划为基本草原，对于地域偏远、人烟稀少、牲畜承载压力较小的荒漠化草原可暂不列为基本草原划定范围。

　　（二）关于划设比例。2011年《国务院关于促进牧区又好又快发展的若干意见》明确要求，各地要依法推进基本草原划定，基本草原划定面积达到本地草原面积的80%。当时提出这一划设比例要求，主要参照了基本农田80%的划设比例。大部分省区也作出了80%的比例要求，内蒙古规定要求达到牧区草原面积的80%，东北等一些半牧区省份要求将确权的面积或生态补奖区域划为基本草原。有相当一部分地方认为80%的比例过高过严，应当宽松一点，有的认为不应事先规定比例，应按规定的类型实际划出多少就是多少。我们认为，在较大区域范围内还是需要规定一个比例，以对基本草原划定工作进行宏观指导。

　　（三）关于划定主体。目前，各地划定基本草原的组织方式、划定主体不尽相同，内蒙古、青海、甘肃、新疆、辽宁等5省区由当地政府组织划定，西藏、贵州由农牧部门与国土资源部门联合划定，其他省区除由县级政府公示外基本以农牧部门组织划定为主。由政府主导组织划定的，政府领导均比较重视，工作力度较大，各部门间工作比较协调，基本草原划定的权威性较高。由农牧部门单独组织划定的，大都不扎实不彻底，权威性不够，作用效果发挥不明显。我们认为，划定基本草原属于国土空间规划管制的重大调整，属于政府职能，而且2011年国务院文件明确要求县级以上地方人民政府要切实履行职责,做好本行政区域内基本草地的划定、保护和监督管理工作，因此基本草原划定工作必须由当地政府组织实施。

　　为推动基本草原保护制度落实，应在以下三个方面发力：

　　（一）健全完善基本草原保护制度法规。加快推进《基本草原保护条例》起草立法工作，将基本草原概念、更加明确的划定范围、严格的用途管制措施、严厉的处罚等重要关键问题写入条例草案文本。参考借鉴内蒙古的经验，推动草原面积较大的省区和民族区域自治地方出台基本草原保护的地方性法规。

　　（二）对基本草原实行严格的保护和用途管制。对基本草原实施严格的禁牧休牧和草畜平衡制度，严禁开垦基本草原，征占用审核方面要更加严格，经济补偿标准和植被恢复费缴纳标准应高于其他草原。

　　（三）严厉打击破坏基本草原的行为。在起草制定基本草原保护法律法规的过程中，要明确对破坏基本草原、违反基本草原保护规定行为的罚则,在经济处罚、量刑定罪上要明显比一般草原重、严。加强草原监理体系建设，提升执法监督工作水平。加大案件查处力度，严厉打击破坏基本草原的违法行为。