加强四川省社会人口高效管理的政策建议

【专报要点】人口管理是社会控制的重要内容，也是户籍管理的主要功能。本期《专报》提出，实现对新时期人口的动态化管理，信息化、立体化管理，应将实有人口作为人口管理的基本单元，建立完善信息化网络化的管理模式，加强人口管理的信息化平台建设，强化人口管理的法律制度保障。

四川省公安厅课题组在四川省社科规划重大项目《统筹城乡发展战略背景下的户籍制度改革研究》中提出以下观点：

一、四川省人口管理存在的困难和问题

由于现行户籍制度附着了太多的功能与利益，导致其人口管理的本位功能被弱化。而随着当前静态社会向动态社会转型，人口变化流动日益频繁，致使人口底数不清、情况不明的问题在很多地方都不同程度存在。

（一）实有人口基本信息掌握难。 从公安机关掌握的情况看，人口基本信息变更不及时、常住人口“人户不一致”等现象普遍存在。第六次全国人口普查抽样调查结果显示，四川人户不一致人口占总人口的比例约为40%左右。四川省公安厅对德阳市区的抽样调查统计显示，人户不一致率为45%；即使是经济欠发达地区，人户不一致现象也普遍存在，据公安机关2012年对四川阿坝县社情民意的调查统计，阿坝县人户不一致率达到了33.3%。

（二）流动人口底数情况掌握难。 公安机关对流动人口信息采集主要依靠主动上门、集中清查等方式，难以做到实时更新，加之传统的如单位、基层自治组织等人口管理阵地开始消失或者功能减弱，导致流动人口信息采集率、登记办证率、管理覆盖率普遍较低。2012年，四川公安机关共办理暂（居）住证134万个，而登记暂（居）住人口已达397万人次，这组数据中尚不包括部分遗漏登记的人口。

（三）重点人员排查管控难。 随着重点人员的范围不断扩大，流动性越来越强，传统的以户籍地管理为主的重点人员管控模式已不适形势要求，一些重点高危人员游离于公安机关管理视线之外，“登记的不犯罪，犯罪的不登记”，漏管失控问题一定程度存在。

（四）“特殊群体”管理难。 随着城镇化的快速发展，农业人口向城市逐步转移，催生出一大批新生代农民工群体、失地农民群体和农村留守未成年人群体。前两者群体文化素质较低，抗压能力、心理承受能力普遍较差，一旦遇到挫折，容易采取极端方式解决。同时，全省368万留守未成年人群体，繁殖了大量“不安分”因素，“留守族”受到不法侵害和从事违法犯罪活动问题突出，引发了一系列社会问题。

此外，人口管理措施的弱化，也不利于保护劳动者的合法权益，特别是流动人口的子女教育、住房、医疗、就业保障等诸多权利难以实现。

二、加强四川省社会人口高效管理的政策建议

在进行户籍制度改革时，应该顺应当前劳动力转移的社会、经济形式，实现对新时期人口的动态化管理，信息化、立体化管理，以户籍制度改革促进社会管理的高效灵敏。

（一）将实有人口作为人口管理的基本单元。 在新的社会环境中，应当破除户籍人口和流动人口的划分界限，把实有人口作为服务管理的基本单元，由实有人口实际居住地的相关职能部门进行统一管理。对实际居住地的认定，应明确作为管理单位的个人在一个相对固定地点的停留时限及性质，出台相关规定予以强制性规范。

（二）建立完善的信息化、网络化的管理模式。 进一步强化第二代身份证的信息登记功能，并将户籍信息纳入其中，涵盖公民出生地、暂住地、居住地、前科劣迹、政治审查等情况，也包括公民以往迁徙情况、就业变换情况、结婚生子等动态信息，同时健全常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更、更正等身份登记制度，通过身份登记与享受公共服务挂钩等方式，引导全社会公民进行身份变更的实时登记，并将有关信息及时导入身份证信息系统中。

（三）加强人口管理的信息化平台建设。 一是推动流动人口综合信息平台建设应用。应以公安人口管理信息为基础，建立全国统一的“综合采集、集中管理、信息共享”的流动人口信息综合数据库和共享平台，汇总涉及人口的治安管理、劳动人事、选民登记、房产登记、教育、医疗保险、工商税务、金融消费等各种政府部门的信息资源，整合医院、监狱、学校、企业、物业小区等行业、单位现有的信息资源。二是推动公安人口平台建设应用。加快警综平台建设开发应用，统筹整合警种部门间的人口信息资源，尽快打通信息“壁垒”。目前应以推进指纹身份信息登记工作为契机，建立人口信息业务库，加强常住人口的图像、指纹和基础信息的采集录入，建立二代证指纹采集、网上户口迁移、人像比对、人口数据分析决策、人口信息查询等深度应用功能，提高服务水平。

（四）强化人口管理的法律制度保障。 一是强化法律制度保障。目前进行实有人口管理所依据的法律法规、政策制度已经普遍滞后于形势任务要求，应尽快修改《四川省暂住人口治安管理条例》。二是强化组织领导保障。推动中央、省、市、县四级组建实体化运行的实有人口管理机构建设，推动乡镇（街道）、社区建立流动人口、出租房屋综合管理服务中心（站）建设，完善实有人口管理组织管理体系。三是强化社会协同保障。发挥基层社区对实有人口服务管理的优势，推行公安、劳动、工商、房管、计生、民政等部门在社区联合集中办公办证，实行"一站式"服务，提高人口综合服务管理水平和效率。