学者:抓紧制定行政程序法扼制权力滥用和腐败
秦夕雅
在立法修法过程中，“第三方”成为平衡部门利益、防止利益部门化的重要一极。
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》)提出，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。
《决定》称，对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见，协调决定，不能久拖不决。
一位曾参与多部法律法规修改的法学家在接受《第一财经日报》采访时表示，在他亲身经历的立法实践中，因为不同部门之间存在争议，使得立法修法事项应改而未改的情况并不鲜见，导致该领域的法律远远落后于司法实践。
“我理解，这里的决策机关应该指立法的决策机关，即人大，”中国社会科学院知识产权中心主任李明德教授对本报称，“在一些法律制定、修改过程中，会涉及到相关的各个部门，不同部门之间存在争议难以协调，往往影响法律的制定或修改。借助中立、权威的第三方，有利于破除法律、法规在制定、修改过程中部门利益的牵扯和影响。这里的‘第三方’，可以是研究机构、行业协会等非直接利益方的社会组织。”
法治“第三方”的作用不仅发挥在协调部门争议，《决定》还提到，在“科学立法、民主立法”领域，探索委托第三方起草法律法规草案。
李明德告诉本报记者，在过去由第三方直接起草法律法规草案的情况有，但是很少，最主要的形式是由行政机关和立法机关起草：“过去高校等研究机关参与起草法律法规主要是以课题研究的形式。以《著作权法》修改为例，行政机关请社科院、人大等三个机构分别研究并提出一个意见，最后还是由行政机关来集中修改，形成征求意见稿。”
在李明德看来，行政机关是法律执行者。部门立法导致立法过程中存在“保护部门利益，扩大行政权力”的可能。
多位受访学者均认为，在过去的法律实践中，行政部门立法这种“既当运动员，又当规则制定者”的模式，弊病比较突出，社会意见也比较大，反映也较为集中。
“对立法机关而言，探索委托第三方起草法律法规草案，也可以调动社会资源，一方面解决立法机关人力不足等问题，同时针对专业性比较强的领域，充分调动社会资源参与立法，增强立法的科学性，使立法机关可以将精力放在对立法的把关和审查上。”李明德总结道。
行政法领域学者、北京大学教授姜明安则向记者表示：“法律的实施关键在于建设法治政府，推进政府依法定职能、权限、程序行政。”
在姜明安看来，政府的机构、职能、权限必须由法律(组织法)规定而不是由政府自己制定的“三定方案”或“三定办法”规定，“权力清单”必须建立在法律的基础上，而不应由政府自己给自己授权。在法律实施体系中，政府依法定程序行政比依法定职能、权限行政更重要。为此，必须抓紧制定行政程序法，保证政府公正、公开、公平行使公权力，防止和扼制其滥用权力和腐败。
（原标题：立法设“第三方” 防利益部门化）