从参与到引领：李克强开启中国联合国外交新征程
23.09.2016 11:03
本文来源: 机关党建
2016年9月19-21日，国务院总理李克强开启了他的联合国之旅。他先后出席了第71届联大解决难民和移民大规模流动问题高级别会议、难民问题领导人峰会，主持了2030年可持续发展议程主题座谈会，并出席了第71届联合国大会一般性辩论并发表了题为《携手建设和平稳定可持续发展的世界》的重要讲话。其间，李克强还会见了联合国秘书长潘基文和联合国安理会轮值主席国新西兰总理约翰·基。
李克强联合国特色之旅
从上述活动和总理的发言来看，主要有以下几个特点。
第一，可持续发展问题是重头戏。从总理主持的2030年可持续发展议程主题座谈会到联大一般性辩论中的发言，可持续发展都是重中之重。李克强总理对可持续发展的基本内涵、可持续发展面临的挑战、如何推动可持续发展等做了深入分析。
第二，难民、移民问题首次成为联大高级别会议议题，中国也首次在上述问题上发声。李克强总理在发言中指出，“难民和移民问题是一场人道主义危机，拷问着人类社会的良知”，中国愿意承担与自身能力相适应的责任。中国将进一步提供人道主义援助，通过中国－联合国和平与发展基金、三方合作等方式支持开展救助难民、移民工作。
第三，重行动、重落实。在全球治理中，很多问题都达成了协议或承诺，重点在于后期的落实和行动，这关系着全球治理的成败。中国此次在联合国舞台上明确宣布将发布《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》，并指出“推进2030年可持续发展议程，关键在于采取切实行动”。此外，中国不久之前率先向联合国正式交存了《巴黎协定》批准书。这些均表明中国言必信、行必果。
第四，宣介中国方案，贡献中国力量。总理在此次联大系列会议上对中国在实现千年发展目标，在减贫、卫生、教育等领域取得的成绩做了介绍，同时对落实2030年可持续发展发展议程、促进世界经济发展提出了中国方案。另外，我们将向有关国家和国际组织提供1亿美元的支持难民的人道主义援助，向其他欠发达和不发达国家继续提供中国的多方面的援助。而且截止2010年底，中国为发展中国家培训各类人员120多万（人）次。这是“中国在办好自己的事情，也要履行好我们应尽的国际责任”的体现。
此次联合国之行正值我国恢复联合国合法席位45周年，又是李克强总理首次出席联大会议，也是2016年中国多边外交的重要部分，因此具有特殊的意义。这些活动丰富并发展了中国的联合国外交，将是联合国外交发展中的重要节点。
中国联合国外交在转型
今年正值中国重返联合国45周年，总体来看，中国45年的联合国外交无论在实践还是理念方面都经历了发展演变的过程，这些变化也从不同角度反映了中国联合国外交的特点和特色。
第一，从边缘地位向中心地位的转变
经过45年的发展，联合国外交在中国整体外交战略中的地位，逐渐实现了从边缘向中心的转变。上世纪七八十年代，受到当时国际形势、意识形态以及中国自身认识的局限，我们认为联合国是反对霸权主义、支持第三世界国家反对帝国主义与殖民主义的平台，因此中国的联合国外交的主要活动也仅限于表达政治诉求、反对霸权主义。所以只参与了联合国的部分活动。
除此之外，基本处于旁观的状态。这种情形导致联合国外交在中国整体外交战略中处于边缘地位。近些年来，中国参与国际交往的意愿和能力均大幅提高，因此与联合国的交往日益密切，这使得中国的联合国外交日益活跃，与此同时，国家外交战略也将联合国外交作为中国多边外交的基础和核心，联合国也是中国多边外交的主渠道。由此，联合国外交在中国外交中的地位实现了从边缘向中心的转变。
第二，从参与型向引领型的转变
在过去的45年中，中国的联合国外交也实现了从参与型向引领型的转变。恢复在联合国的合法席位之初，中国既没有能力，也没有意愿参与联合国框架下的各类事务，更无法影响既有的规则。因此，总体上属于被动参与。
但是，随着综合国力的增强，与国际社会的互动也越来越频繁，中国的联合国外交变得越来越积极、主动。尤其在近些年，中国在联合国舞台上频频亮相，而且对国际和地区问题均提出富有建设性的应对方案和解决之道，逐渐开始扮演引领者的角色，发挥越来越重要的作用。
第三，强调国家利益与国际责任的平衡
强调国家利益与国际责任的平衡也是中国联合国外交的一大特点。在联合国外交中，一方面，中国始终致力于维护自身在国家安全、经济社会发展、人权等领域的根本利益，并逐渐提升在上述领域的发言权。另一方面，中国的联合国外交也重视对落后的发展中国家的支持与帮助，也强调对联合国以及相关机构活动的配合与支持，分担相应的国际责任。此次在联大期间，中国倡议举行的落实2030年可持续发展议程座谈会就是要着力推动国际社会实践此前达成的各项发展共识，切实促进全球强劲、包容、可持续发展，让更多欠发达国家和地区的人们共享发展成果。
第四，坚持原则与灵活务实相结合
中国的联合国外交在外交风格上与中国整体外交风格一脉相承，即将坚持原则与灵活务实相结合，切实推进各类全球性问题的应对与解决。一方面，我们始终坚持《联合国宪章》的宗旨和基本原则，主张以和平方式解决国际争端，以合作来应对全球性问题；另一方面，我们的联合国外交近些年也变得越来越灵活务实。具体表现在一些不直接涉及国家主权与安全的问题上，重视与参与各方的相互协调与妥协，强调以妥善解决问题为目标，灵活运用各种外交渠道和外交手段促成各方共识，从而推动相关问题的解决。这在伊朗核问题、气候变化问题上均有所体现。
开启中国联合国外交的新征程
着眼未来，一方面，中国应乘势推动联合国外交的快速发展。以下几个方面既是联合国外交中的短板，但也存在较大的发展空间。具体包括：第一，中国与联合国组织、机构的合作有待进一步扩展与深化。尽管中国已经与联合国的主要机构均建立了合作关系，但是很多合作还处于较低层次，因此未来联合国外交的重要内容之一就是要深化并扩展与联合国机构的合作关系。近日，联合国开发计划署（UNDP）与我国发改委签订了谅解备忘录，旨在加强双方在“一带一路”方面的合作，这是中国政府与联合国机构深化合作的重要体现。第二，中国参与联合国事务的领域主要集中在安全、发展领域，人权领域的参与还相对较少。因此，加强在人权领域的参与度也是未来联合国外交重要内容。第三，联合国中的中国籍工作人员相对较少，尤其是中国籍官员更少，这对于中国的联合国外交和在联合国的地位有所制约。推动上述问题的改进是开发联合国外交潜力的重要方面。
另一方面，中国应全面提升联合国外交的质量和水平。近几年，中国外交整体的主动性提高，联合国外交在内容、方式、范围、领域方面都有较大扩展，但是整体的参与水平还有待提高。
第一，深度融入以联合国为主导的各类国际机制。尽管目前我国参与的国际机制数量众多，但是对于国际机制的规则制定和程序并未形成有效的影响力，例如在全球发展问题上，中国制定规则和议程的能力并不突出，对于规则变化的适应性不强。因此深度融入是提升联合国外交质量的重要内容。第二，提供更具操作性的中国方案。近些年，中国对国际社会的理念贡献有目共睹，这是中国外交发展进步的重要体现，但是随着现实问题的凸显，提供更具操作性的中国方案、应对之策显得更为直接和有效，也更能提升中国的话语权。
总体而言，中国的联合国外交已经开启新的征程，它在中国外交中的地位也将越来越重要，如何更好地利用好多边外交形式维护国家利益、承担大国责任、树立国家形象是未来联合国外交面临的重要课题。
（作者系上海国际问题研究院 助理研究员）
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