宜宾市立足节约集约利用土地资源探索破解建设用地供需矛盾长效机制

编者按：今年，我省在新增建设用地计划分配方面进一步加大了向市（州）的倾斜，省级层面的新增指标主要用于保障全省50个重点项目和100个重大项目，省领导对此给予了充分肯定。当前，随着经济下行压力的加大，稳增长任务也日益繁重。个别地区反映新增建设用地指标的短缺影响了招商引资项目的落地实施，但另一方面，这些地区又保有大量的存量土地处于低效、闲置的“睡眠”状态。为此，如何有效发挥国土资源要素特别是土地资源要素的保障作用，已成为摆在国土资源部门乃至地方党委政府面前的一道待解难题。近日，宜宾市人民政府出台了《关于加强土地资源节约集约利用的意见》，注重从紧盯增量转向盘活存量，推进土地利用从粗放型向节约集约型转变，积极探索土地要素保障经济社会可持续发展的新路子。现将该市探索实践的作法整理如下，供各地参考。

近年来，宜宾市委、市政府高度重视土地节约集约利用工作，宜宾市人大、政协多次实地调研产业园区用地建设、土地出让金征收管理及使用等情况。宜宾市“四大班子”形成高度共识，把优化土地利用结构、加强土地资源节约集约利用、提高土地利用效率作为转变全市经济发展方式，特别是当前解决建设用地供需矛盾、稳增长促发展的必然选择。2014年6月25日，宜宾市人民政府出台《关于加强土地资源节约集约利用的意见》，并成立专门领导小组统筹全市土地资源节约集约利用工作。

《意见》围绕“严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率”，提出强化规划的总体管控、建立共同责任机制、加强城市地下空间的开发利用、完善工业用地指标体系建设等四方面的具体政策措施，并将供地率纳入全市国土资源目标考核，全市10个县（区）逐一、逐年明确了地耗下降指标，要求产出增速指标应大于1，即单位建设用地GDP增速高于地区GDP增速。

强化土地利用总体规划和城市规划的总体管控

宜宾市提出，各类与土地利用相关的规划要与土地利用总体规划相衔接，确定的建设用地规模必须符合土地利用总体规划的安排。例如，城市控制性详细规划应当结合项目建设用地标准设定地块面积。《意见》强调，以土地利用总体规划为统揽，实施“三规合一”、多规融合，建立可供各个规划共同遵循的战略目标、管控方向和标准规范。

为了提高存量建设用地使用效率，保障建设用地前期开发及建设项目落地，宜宾市各县（区）政府、临港开发区管委会将进一步加大储备土地开发整理力度，加快土地征收和基础设施建设进度，促使“生地”向“熟地”转变。同时，加快推进城市规划区范围内不符合城市控制性详细规划和国家环境保护政策需实施搬迁企业的“退二进三”工作，并加大闲置土地和低效利用土地的清理处置。

建立节约集约用地共同责任机制

按照《意见》相关规定，宜宾市市直相关部门要统一联动，建立健全用地准入、共同监管责任机制。市级重点支持发展的各类新兴、特色、优势产业和现代服务业，将由发改、经信、国土、住建等部门将联合确定。

县（区）政府、临港开发区管委会负责建立开发区、产业（工业）园区新入项目的准入评估制度，准入评估许可作为依法供地的前置条件。

市级财政、国税、地税、国土等部门联合建立促进企业节约集约用地、产业发展的财政税收激励政策。

加强城市地下空间的开发利用

为了加大对城市地下空间的开发利用，宜宾市首先将地下空间细化区分为了结建式地下空间和单建式地下空间。

对于结合地面建筑一并开发建设的结建式地下空间，《意见》规定，由住建部门在建筑方案审批过程中合理确定开发规模，国土部门在《国有建设用地使用权出让合同》中确定应补缴的出让价款标准，完善地下建设用地使用权出让手续。

对于独立开发建设的单建式地下空间，其中包括用市政道路、公共绿地、广场等公共用地建成的地下空间，按分层利用、区别用途的原则依法供地。属于经营性用途的，其地下一层出让起始价格参照所在区域同类用途的地上建设用地使用权评估楼面地价的30%确定，地下二层及多层减半计算；用于国防、人民防空、城市基础和公共服务设施的地下空间，按划拨方式供地，其中少量经营性用途部分，待工程建设完毕后，按比例补缴出让价款、完善手续。

完善工业用地指标体系建设

笔者还从《意见》中发现，宜宾市在工业用地管理中，与省厅关于《国土资源稳增长九条措施》中“分类施策保障工业企业用地”的相关规定不谋而合，实行工业用地弹性年期出让、租让结合供地、鼓励建设标准厂房和多层厂房等政策。

此外，宜宾市还针对过去大量以产业项目为名低价取得、持有土地，坐等土地升值导致土地闲置的现象，从节约集约的角度明确提出了要“提高工业用地供地价格”，规定工业用地出让底价不低于土地取得成本或国家标准。细化了工业用地项目的投资、建设、土地利用三类标准，分区域确定投资强度每亩120—200万元的入园门槛，按园区规模确定了单个固定资产投资2000或者3000万元的单独供地门槛。同时规定用地容积率不低于0.8，办公及生活服务设施用地不超过工业项目总用地面积的7%，绿地率不超过20%等一系列建设标准。其他，还包括诸如产出强度、亩平税收、单位面积就业吸纳值等因素的土地利用标准。

为了避免一些企业在园区“圈地囤地”，宜宾市还就严格实行用途管制，加强供后监管打出了一套组合拳。一是将城市规划调整作为用途变更的唯一前置条件，且用途变更的应由政府先收回再处置。二是实行住建部门按规划条件、国土部门按土地出让合同、园区管委会按投资强度和投资总额对建设项目进行验收的综合验收制度，严格处置闲置土地。

为了配套工业园区内企业的运输需要，宜宾市还对位于产业园区内的仓储物流用地在土地出让方式、出让价格、规划指标设定上允许参照工业用地方式处置，鼓励适当的物流项目入驻。