党的十八届四中全会提出“拓宽公民有序参与立法途径”①，对于公民参与立法工作提出新的要求。公民参与立法是宪法法律赋予公民的权力，宪法指出，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”②立法法第五条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”③，那么，我国公民参与立法有什么样的途径？在参与过程中有什么困境？又应如何突破这些困境，让公民参与立法的途径有序且“路宽”？
一、公民参与立法的现状
目前，我国立法工作从主导者来看，主要有两种形式：一是全国人大及其常委会主导；二是国务院及相关部门（包括部委、省级地方人民政府、部分设区的市）主导。因此，公民可以通过两种渠道参与到立法工作中。从长远来看，随着立法机制体制的健全，全国人大将逐步收回授予政府的立法权，公民参与立法将主要通过参与人大立法来实现。
人大立法的程序通常分为提案、审议、通过、公布四个环节。在实际操作中，审议通常要经历大会主席团→相关专门委员会→委员长会议（或主任会议）→常委会→全体代表大会这样的程序。在委员长会议（或主任会议）提交常委会以及常委会提交全体代表大会这两段时间，人大常委会将法律草案全文通过报刊、电视、网络等媒体公布，征求公众的意见，并据此对法律草案修改，再提交立法机关审议通过。这是公众目前参与立法最主要的途径。这种参与方式有传统，从1954年的宪法草案，到1982年宪法草案，再到行政诉讼法、集会游行示威法、婚姻法、物权法、劳动合同法等，到现在的种子法（修订草案）、国家安全法（草案二次审议稿）、境外非政府组织管理法（草案二次审议稿）等，被沿承下来。因此，在这一方面公民参与立法的立法和实践也比较多。立法法第三十六条、三十七条、三十八条对此进行了相关表述。
具体来看，公民参与立法的形式主要有以下几种：公开征集立法项目建议或法律法规草案稿、立法调研、书面征求意见、座谈会、公布法律草案征求意见、论证会、列席和旁听以及立法听证等④。由于公布法律草案征求意见最为公众熟知，参与度最高，也成为公民参与立法最为主要的形式。
对这些参与形式进行分析，会发现一些特点：由人大常委会自上而下主导，公民被动参与；由人大常委会及其相关机构直接同公民沟通了解信息；多数运用于立法审议阶段；依托官方（人大、政府）的官僚系统开展。
二、公民参与立法的困境
公民参与立法的困境既有自身的，也有参与立法的途径和方式带来的。这些困境织成一张“网”，阻碍公民参与立法工作。
（一）公民自身面临的困境
1.主观参与积极性较低。尽管公民意识日益觉醒，公众参与的热情日益高涨，但是仍然有大量民众对立法工作并不热心，甚至持排斥态度。他们认为立法是国家管理者的事情，老百姓没有必要关心，自己干好手头的工作就行。地方人大尤其是市县一级，公民旁听人代会少有公民主动报名，而是利用官方系统寻找旁听公民。参与度较低导致信息不对称，引发不信任：公众进一步强化立法是立法机构的事情的观念，认为是立法机构关起门“搞”出来的；立法机构强化公众对参与立法等公共事务冷漠的认识，在信息公布、意见征集、旁听听证等方面较少操作，即便操作重视度也很低。
2.能力不足影响参与。一是立法越来越成为一项专业化的工作，对于公众来说知识储备不足，尤其是一些法律常识的不了解可能限制其意见的表达。比如仅仅读懂全文尤其一些专业术语就大费工夫，进一步分析提意见就显得“技穷”。二是特殊人群参与难度较大。例如，目前参与的形式侧重于文字的表达，文盲、失明者基本无法参与。
（二）立法途径带来的困境
1.每个人都可能发言，切实独立发言，发言秩序存在一定的混乱，言论的收集整理工作量浩繁。网络已经成为目前最为重要的公众参与立法的工具之一，网络言论随意性较大，经常因为立法陷入非立法内容的争论中，影响了立法相关工作的开展，例如物权法的立法。随着公众参与的热情升温，全国人大常委会收到的建议意见也越多，目前一部法律颁布一般是数万到数十万条建议，尚且可以应对，但这相对于中国的人口来说，太少了，全国1%的人提一条建议，就意味着上千万条，那时候全国人大办事机构能够应付得过来吗？
2.人大自上而下的主导居多，公民自下而上的参与较少。从提案来看，立法法中关于个体可以直接提出法律的规定要求必须是三十名以上的全国人大代表，即“一个代表团或者三十名以上的代表联名，可以向全国人民代表大会提出法律案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。”⑤公民如果要提出立法项目，必须通过一定数量的人大代表，要让代表认可立法建议，就要反复游说代表，这也催生了立法说客。从审议来看，皆是全国人大或相关部门“搭台唱戏”，在组织、方式、人数方面都受到极大限制，并未真正调动出公民的参与热情。从参与的具体方式来看，立法调研常常贯穿提案、审议的相关过程，更多地通过行政渠道层层向下搜集意见，因此接触到的普通民众量少面窄。书面征求往往是点对点征求，更适用于专家学者。座谈会、论证会、列席和旁听在人数上非常受限，姑且不论参与的公民代表在推选中程序上存在的问题，这些人的发言在多大程度上代表老百姓的声音也是值得商榷的。
3.依托行政系统不可避免地受到形式主义、官僚主义影响。在一些部门、机关或地方并未真正开展调研、听证、论证等工作，征求意见也是有搜集无分析采纳。旁听公民在整个会议中亦只有听人大常委会全体会议或者代表全体会议，而不能听分组审议的讨论发言。代表意见的表达基本都在分组审议，全体会议则基本没有发言，公民旁听实则变成旁看，并没有真正保证公民旁听的权力。
4.立法法所规定的参与的形式原则性太强，不具可操作性。对于上述8种具体形式，很多都还在探索中，一些仍存在于地方实践中，中央政府层面很少甚至没有采用过，实践的匮乏导致立法中无法提供有效的数据、信息明确参与方式的具体方法。例如这些形式之间有什么共同点和区别点，这些方式是否全部适用于每一部法律，这些方式有哪些必要的程序和环节，公民可以参与哪一些环节，这些都没有具体的论述。
三、公民参与立法的建议
拓宽公民有序参与立法途径，目前紧要的是拓宽，长远来看要抓好有序，但是任何时候两者都要抓，且两者都不能放松，要将二者有效结合，形成完善有效的机制体制。具体而言有以下几点建议：
（一）树立公民参与立法的观念
1.公民要参与到立法工作中来。一是部分地方立法机关和部门，尤其是立法法于2015年新修，赋予设区的市部分立法权，这些地方要转变过去部门“关门”制定规定、决议的作风，要开门进言。二是法治社会环境的营造，公民是主体，社会管理者是催化剂，要在社会进行广泛的普法宣传教育，动员公民参与到立法工作中来，让公民在参与中学习法律、理解法律、认同法律、敬畏法律。当一个社会真正尊法尚法，自然各项事务会纳入到法治的轨道上来。
2.转变公民被动参与立法的观念。无论从中央到地方再到个人，都认为公民在立法工作中是一种被动的角色，认为立法机关把“台子”搭起来，公民来看一下、听一下、说一下就完事。应当让公民主动地参与到立法工作中来，设置立法提案公民建议通道，让公民可以直接表达立法意愿，并将这些意愿及时传递给人大代表，让公民有效地参与到立法提案中来。涉及到一些重点难点、关乎民生的议题要立法，在前期调研中可以动员公众参与，让老百姓去走访并有根据地反馈情况，这样在后期法律草案的修改中才能够真正调动公民参与的热情。要以办事服务的态度去对待公民参与立法的工作，对公民在立法事务方面的不了解进行细致的解释，要尽可能地让公民发言，发好言。
3.切实践行群众路线。要杜绝形式主义、官僚主义，既要听相关部门的意见，又要沉下去听普通老百姓的意见，不是随便走一走看一下，更不是读一读政府的汇报材料就完事。要运用社会科学专业方法，搜集意见。立法项目要进行充分的论证；要按照科学的抽样，带上笔记本、笔、录音笔等工具，到街头巷尾、田间地头、工厂车间记录被抽出的对象所表达的意见；当公民广泛参与到立法工作中来时，相关的信息和数据必须依靠专门的分析工具，因此要对收集好的意见采用科学的方法整理分析；对意见搜集整理的结果要及时全面地向社会公布。
（二）完善公民参与立法的相关法律法规公民参与立法需要出台相关的法律法规进行规范。社会主义的中国，人民是国家的主人，但是人民在参与立法上没有专门的法律法规是难以令人信服的。公民参与立法的相关法律法规要明确公民参与立法的法律地位（包括公民发言的地位）；要明确可以采用的形式以及每种形式适用的范围；要规定每种形式具体的程序和环节；要明确公民可在这些环节中的权利和义务；要明确相关法律责任。只有参与参与形式规定的内容清晰，操作才有序，发言也更有力。
（三）发挥社会组织在公民参与立法工作中的作用
社会组织在拓宽我国公民有序参与立法的工作中，是非常重要的一个环节，甚至可以说是未来最为关键的环节。在立法方面，我们基本上还处于清华大学社会学家孙立平所说的“总体性社会”⑥中，即整个的立法仍然为国家所控制，公民参与立法主要的模式是“国家-个人”，这样的结果是立法机构直接面对全体国民，每个人都可能发言，每个人的发言也可能被淹没。期望发言能够为立法者所采纳就必须成为立法某一部分的一个环节。并且这样的发言秩序还比较混乱，言论的收集整理工作量浩繁，长期难以为继。即便是少数通过了代表这一中间环节来参与，也是“国家-代表-个人”，代表其实也是一个个体，由他（她）来代表一群人表达立法的意见，以全国人大为例，每个代表平均要面对约50万人，工作量也是非常非常海量的。曾经有一个农民工代表公开自己的联系方式搜集公众的意见，公众频繁地反映信息给她的生活带来巨大影响，一度难以承受。社会组织的参与，可以实现公民参与立法模式变为“国家-社会组织-个人”或“国家-代表-社会组织-个人”，让社会组织成为一个信息传递的层级，既可以汇集整理社会组织覆盖的公民的意见形成较为有力量的声音，又可以减少国家这个层面的工作量，节省大量的人力物力财力，只需对社会组织合理管理，就可以实现社会全面发声、有序发声。
伴随公民社会的产生，社会组织大量诞生。90年代，在学界也掀起了一场关于市民社会/公民社会的激烈讨论，至此之后，市民社会和公民社会的概念为学界认可，“公民社会”，也成为学界认可的社会组织发展的趋势。虽然我国公民社会并未真正形成，但是社会组织已涵盖科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环保、法律、慈善等公益领域及中介、工商服务，初步形成体系。这些社会组织，主要沿着两种路径发展：民间自发和政府参与。目前中国立法实践在政府参与的社会组织身上已有体现，例如中国工会推动工会法、劳动合同法等法律法规的颁布。但是民间自发的社会组织，期望参与立法非常困难，他们往往通过人代会期间游说人大代表来实现间接参与⑦。要发挥社会组织在公民参与立法工作中的作用，一是进一步发挥工青妇这一类政府参与的社会组织在参与立法中的作用，突出其所代表人群的利益；二是依法大力发展民间社会组织，让其参与到立法的各个环节中来。第二点最为重要，因为政府参与的社会组织在很大程度上受到政府影响，难以实现客观完整地反映该社会组织成员的声音，民间自发的组织在诞生之初就带有强烈的成员的意志，可以很好地代表成员的声音，因此这一类社会组织应该成为立法工作重点关注和吸收的对象。对民间自发的社会组织，要提供充分的发展空间，要通过积极培养志愿组织、慈善组织来逐渐实现这类组织的发展壮大；要依法合理管理这些组织，让他们合理发声，防止走入法团主义，同时有效应对可能带来的多元主义⑧。
（四）进一步完善已有机制体制
一是充分发挥人大代表的作用，创新代表联系群众的新举措。要继续开展代表小组活动、代表述职活动，建立群众意见箱、代表联系社会组织的新机制，让公众的声音既可以直接反映给代表也可以通过社会组织反映给代表，既维护了人民代表大会制度，又使代表履职更为务实。二是完善公开制度。公开主要指立法的相关程序以及涉及到的相关资料，只要是法律没有禁止的，都应当公开。只有公开，公民才能够知晓立法相关情况；只有公开，公民才可以有保障地参与到立法中去；只有公开，立法的结果才可以让公众信服。人民代表大会制度就是要让人民当家作主，除了涉密等法律禁止公开的事项外，理所当然地应该让人民了解立法的相关信息。立法信息的公开一定要及时、准确，要实现立法全过程的公开，要采用网络、电视、广播、报刊、手机APP等多种形式公开。三是强化公民在参与立法各环节中的作用。人大可以常设立法建议的渠道，可以是网络邮箱也可以是信箱抑或其他方式，让公众知道并且宣传鼓励公众及社会组织通过这些渠道反映立法声音，人大办事机构再将这些建议反馈给代表，让公民有效地参与到立法提案中来；在法律草案的撰写中，可以动员公民、相关社会组织参与调查，尤其是一些专业社会组织，并参与撰写；在法律草案征求意见时通过公民、社会组织代表多形式广泛搜集意见；在审议时，尤其是一些热点难点、关乎民生的法律法规，让更多的公民旁听并可以发言；向社会全程公开会议表决的过程。
公民参与立法受到法律保护，在公民意识日益觉醒的当代中国社会，越来越多的公民会运用手中的权力参与到立法中来。我们要随着时代的步伐创新各种方式方法，尤其是重视发挥社会组织的作用，拓宽公民有序参与立法的途径，使我国立法工作机构（国家）和公民之间实现有效连通，推动建立长期稳定高效的立法机制。
① 《十八届四中全会公报全文》，2014年10月24日，http://www.js.xinhuanet.com/2014-10/24/c_1112969836_2.htm。
② 《中华人民共和国宪法》，2014，中国法制出版社，第5页。
③ 《中华人民共和国立法法》，2015年3月19日，《人民日报》，第一版。
④ 万其刚，《我国的公民参与立法》，2009年7月31日，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/rdlt/fzjs/2009-07/31/content_1512323.htm。
⑤ 《中华人民共和国立法法》，2015年3月19日，《人民日报》，第一版。
⑥ “总体性社会”概念由邹说提出，后经孙立平发展，“总体性社会”出现包括三个条件：第一，“国家对资源和社会活动空间的全面垄断，从而使国家成为能向其社会成员提供资源与机会的唯一源泉。对资源的垄断既是强化国家力量的基础，也是有效控制的手段。第二，对独立的社会力量或是加以打击和取缔，或是将其吸纳到国家的制度框架中来，使其成为国家制度框架的一部分。第三,建立具有综合性功能的总体性组织(在中国就是城市中的“单位”和农村中的州、民公社”)从而实现全部社会生活的高度组织化。”参见孙立平.“自由流动资源”与“自由活动空间”——论改革过程中中国社会结构的变迁[J].探索，1993（1）。
⑦刘炜，《公民参与立法十年变迁》，《民主与法制时报》2011年6月20日。
⑧ 法团是法团主义下面的一个概念，指的是在某一社会功能领域出现的具有垄断性地位的团体，其获得国家法定认可，代表该功能领域与国家协商，实现对该功能领域共同管理。法团主义是相对于多元主义而生的概念，通常认为最初由斯密特概括：“法团主义，作为一个利益代表系统，是一个特指的观念、模式或制度安排，它的作用，是将公民社会中的组织化利益联合到国家的决策结构中”。法团主义结构包括如下特征：国家与功能团体互相承认对方的合法性资格和权利，相互协商制定有关政策；法团主义政制主要的任务是将分散的社会利益，组织、集中、传达到国家决策体制中去，以促进国家和社会团体的制度化合作；获批准的功能团体有咨询建议的责任，在决策完成之后有执行的义务，同时应该把本集团成员完好地组织起来，限制他们的过激行动；获批准的功能团体数量有限；团体之间是非竞争关系；功能团体在自己的领域内享有垄断性的代表地位；作为交换，国家对功能团体的若干事项由相当程度的控制。（参见：张静.法团主义[M].北京：中国社会科学出版社，2005，24-27.）多元主义是相对法团主义提出的概念，代表国家是美国，法团主义则是欧洲大陆一些国家，多元主义理论基础是完全的公民社会，而法团主义对此表示质疑。在我国，美国的志愿组织乃至于社会组织的理念影响较为深刻，学者倾向于建立公民社会，但是我国目前公民社会并未建立起来，公民意识依然淡漠，社会组织的发展前景令人堪忧。
