农村宅基地退出意愿调查与对策建议

【专报要点】改革完善农村宅基地制度, 赋予农民更多的财产权益，保障农户宅基地用益物权，是农村土地管理制度改革的重要内容。本期《专报》提出，现阶段农村宅基地使用价值和功能出现新变化，为了实现宅基地有效退出与流转，需要充分发挥政府的社会保障与政策引导作用，释放市场的资源优化配置作用，准确界定宅基地退出的可能意愿对象，建立宅基地退出指标收储备机制、农民社会保障机制，制定多元化补偿方式和科学合理补偿标准。

四川师范大学任平副教授在国家社科基金资助项目《国家粮食安全视角下的城乡建设用地增减挂钩制度评价与完善研究》中，深入调研了增减挂钩实施中农民宅基地退出意愿及影响因素，并提出对策建议：

一、农村宅基地退出意愿调查

随着农村人口不断向城镇转移，农村宅基地大量闲置及面积“反增不减”的现实隐含了当前农村宅基地退出机制的缺失。通过对四川省温江平原区、南充丘陵区、龙泉山区30多个村农民宅基地退出意愿调查，发现其具有以下新特征：

（一）宅基地退出意愿的空间特征及利用效益

从调研结果来看，96%以上的农民对目前农村居住环境不满意，具有强烈的改善居住条件意愿，但只有55%的调查农民愿意有偿退出宅基地。从空间区位来看，大城市周边的平原村农民宅基地退出意愿明显低于丘陵区、山区；城郊村、县郊村、镇郊村宅基地退出愿意明显低于远郊村。

调查发现，家庭非农就业与非农收入水平并不是农民宅基地退出的主要推动力，其影响因素很大程度上还取决于宅基地所处的区位条件、家庭成员构成和传统思想观念等。宅基地退出补偿、就业保障、社会医疗保障、子女教育是农民最关心的问题，担忧宅基地退出后失去保障是当前宅基地退出的最大障碍。

调查结果表明，农村宅基地面积超标、一户多宅现象普遍，调查村庄中81%的村庄存在面积超标现象，超标率从20%到117%不等，约21%的农户拥有两处住宅，2%的农户拥有三处及以上宅基地；宅基地闲置的现象较为严重，平均闲置比例约为23%，最低闲置率为3%，最高闲置率达60%左右。

（二）宅基地对大多数农民来说“食之无味、弃之可惜”

通过调查发现，农村宅基地使用价值和功能在悄然变化。对大多数农民来讲，宅基地，尤其是偏远地区的农村宅基地，其具有的经济价值不大，居住功能也不强。调查数据显示，20%-30%的宅基地处于闲置状态。由于常年在外务工，农村宅基地基本处于“无用”状态。

同时，由于国家相关法律法规限制宅基地上市流转，农民无法借此途径获得进城所需的资本，也没有合理、合法的退出渠道，此时宅基地便成了“食之无味、弃之可惜”的“鸡肋资源”。

（三）宅基地成为农民预防危急的最后一根“救命稻草”

在访谈中了解到，近一半农民不愿意放弃宅基地和承包地，主要的担忧来自于对预期的不确定性。如果年老或者失业导致自己不能继续在城里打工谋生，退出宅基地和承包地之后就会陷入进城“无房无保”，回村“无瓦无地”的困难境地，于是就形成了农民城乡两头都不愿放弃的局面。这些信息表明，宅基地成为农民预防危急的最后一根“救命稻草”。

二、农村宅基地有序退出的措施建议

（一）科学划定政府与市场在宅基地退出中的作用与分工

在宅基地退出模式中，政府的作用应该是社会保障与政策引导，搭建农村人口向城镇转移通道，增强小城镇吸纳就业人口能力等。另一方面，市场对宅基地退出流转不可缺少，通过市场化手段有效实现宅基地退出社会资金融入、指标流转市场化、推动农村土地规模化经营。这种市场化的推动模式是新的尝试和探索，需要政策的配套和保障，需要市场化配置资源的环境与条件。

（二）准确界定宅基地退出的可能意愿对象

农民进城、宅基地退出是渐进过程，不能一蹴而就，零星退出是目前的现实。建议要准确界定农村宅基地退出的可能意愿对象。在短期内，宅基地退出不能违背农民意愿实行大规模、集中式退出，也不能将不具备城镇生存条件的人群纳入退出群体，“一刀切”将导致严重后果。在界定退出意愿对象时，优先考虑城镇周边及常年在外、有稳定收入的务工人员，通过设定宅基地退出的基本条件，确保退出宅基地农民具有城镇生存能力和基本社会保障，避免盲目退出带来的社会问题。

（三）农民社会保障制度建立须先于宅基地退出

建立健全农村宅基地退出社会保障机制，将农村进城务工收入相对稳定的人群纳入城镇社会保障体系，同时尽可能为农村务工人员提供免费就业培训和较为稳定的就业岗位。在农民具备了城镇生存能力的情况下，通过构建一个相对公平的市场环境，以城镇就业、社会保障替代农村土地这根“救命稻草”，让宅基地退出成为一种市场选择。

（四）建立宅基地退出指标收储备机制

在尊重农民意愿的前提下，解决零星、分散宅基地退出难管理、指标难形成等问题的有效途径是建立农村宅基地指标收储机构和宅基地收储基金，分担地方财政压力，实行“利益共享、压力共担”的机制，实现宅基地退出指标“化零为整”。建议在市（县）级政府建立具有“融资—管理—指标流转”一体化职能的农村退出宅基地收储中心。通过国家、省市县地方政府、金融机构、社会、个人投资等渠道进行融资，为社会资金进入宅基地退出过程提供可能，以此建立集宅基地退出补偿，宅基地退出成本、流转经营管理等于一体的农村宅基地收储基金。

（五）制定多元化补偿方式和科学合理补偿标准

宅基地退出补偿要充分尊重农民财产权，实行货币、实物、置换等多样化补偿方式，根据农民不同利益诉求，因地制宜制定有针对性的补偿政策，制定多样化的补偿方式，赋予农民多样化选择权利。宅基地退出补偿标准应遵循合法性、科学性和平衡性等原则，通过建立农村宅基地价格评估机制，避免因补偿标准过低而损害农民利益和因补偿过高而使区域差异过大导致矛盾等问题，从而保障农民土地财产权。