关于农村产权抵押融资的思考——基于四川省南充市的调研
2013年中央一号文件《关于加快发展现代农业 进一步增强农村发展活力的若干意见》中明确提出：用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。目前，全国大部分农村“七权”(农村土地承包经营权、集体土地所有权、房屋所有权、小型水利工程所有权、集体资产所有权、集体建设用地使用权、集体林权)确权颁证工作今年将全面完成。后确权时代，将面临三大关键问题：一是确权成果如何利用，二是农村产权如何交易，三是农民收入如何增长。近日，我们以四川农业大市――南充市为例，对此进行了专题调研。
2012年，南充市就将农村金融创新作为统筹城乡“三化、五改、五突破”的试点内容之一，在顺庆区等“一区八镇九村”试点区内加快推进。2013年，全面深化改革以来，相关国、省试点花落南充，掀开了南充探索农村产权抵押贷款新的一页。
坚持“三个做法”。一是确产权，夯基础。按照“七权同确”的要求，坚持“股地同确”的方式，加快农村产权确权颁证。截至目前，除顺庆区全面完成外，其余各县(市、区)已完成确权工作总量的80%。二是出政策，明依据。市上出台了农村金融创新的总体方案，市金融机构出台了实施细则，市权属主管部门出台了指导意见。三是建平台，创条件。目前，全市已建成5个县级农村产权交易中心(顺庆、嘉陵、阆中、南部、西充)，228个乡镇设立了服务站，2131个村设立了信息员。其中顺庆、阆中、南部、西充初步建成、乡、村三级农村产权交易体系，并接入成都农村产权交易所联网运行。
实现“三个创新”。一是创新农村金融组织。“农改商”步伐加快，9个县(市、区)已完成7个，位居川东北第一。仪陇、营山大力推广农村资金互助组织并组建村镇银行，运作良好。二是创新农村金融产品。西充被列入省级农村改革综合试验区，并开展中央批复的农村土地承包经营权抵押贷款试点，向16户农村新型经营主体发放土地经营权证，量身定制金融产品，以经营权作抵押提供贷款约1亿元。三是创新农村金融服务。顺庆、西充财政分别出资500万元建立风险防范基金，用于农村产权收储和银行贴息。金融机构将服务网点延伸到村，提供更加精准、便利的金融服务。
总体来看，南充市农村产权抵押贷款既有政策支持又有平台支撑，既有产品创新又有风险稀释，初步形成了抵押融资的服务体系。但在实际运行中，却面临“有平台无交易、有需求无市场、有支持无行动”的尴尬局面，其主要原因在于：
一是法律限制，捆绑了产权抵押手脚。《物权法》第184条第2款和《担保法》第37条第2款规定，农村耕地等集体所有的土地使用权不得抵押。最高人民法院在《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第15条也规定，承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效。因此，受法律的限制，各地在试点过程中均采取了比较审慎的态度。二是实践困境，压抑了产权抵押热情。普通单家独户所属产权面积少、估值低、贷款少、手续繁，农户对产权抵押贷款需求不高。农业产权抵押贷款盈利低、风险大、处置难，银行对产权抵押贷款兴趣不大。虽然市里出台了相关政策、文件，但受《物权法》等上位法的限制，这些文件政策的执行都不太理想。尽管政府大力倡导、积极鼓励开展农村产权抵押融资，以期解决农村发展资金不足的问题，但市场反应却较为平淡。三是技术障碍，阻碍了产权抵押推进。无论是南充试点，还是其他地方实践，都面临一些共同的技术难题。
农村产权抵押融资是一项政策性、法律性、程序性非常强的系统工程，牵一发而动全身。当前，应抓住西充县农村土地承包经营权抵押贷款国家试点等机遇，着力破除“两大障碍”，加快培育“三大主体”，积极构建“四大体系”，系统设计，统筹推进。
破除“两大障碍”。一是破除思想障碍。制度的变革是时代的需要，农村产权抵押贷款是农村经济社会发展的必然要求，是农村资源资本化的必然趋势。但部分干部认为确权有困难、抵押有限制，部分群众认为确权无利益、抵押无需求，缺乏积极性。对此，既要加强宣传，又要示范引导，进一步解放思想，统一认识。二是破除法律障碍。目前，南充市仅西充县争取到国家级农村承包土地的经营权抵押贷款试点。随着农村产权制度改革的深入推进，预计国家将推出更多的农村产权制度改革试点，要不失时机争取试点，通过试点获得全国人大在特定区域和特定时间内突破相关法律的授权，获得更多的探索空间和更大的改革底气。省、市相关部门要根据全国人大授权，出台相关具体的细则，便于县(市、区)操作。
培育“三大主体”。一是培育农村金融供给主体。支持农村金融服务组织创新。整合农村各类政策性资金，组建金融互助组织，发挥财政资金引导作用。加快农村信用社改制步伐，尽快完成南部、蓬安农商行组建工作，增强金融机构服务农村的能力。加快建立村镇银行，力争实现各县(市、区)全覆盖。形成国家政策性银行、商业银行、村镇银行、互助组织多层次、宽领域的金融服务体系。二是培育农村新型经营主体。庞大的农村新型经营主体是活跃农村产权抵押市场的关键。要在税费政策、资金支持、项目建设、产业引导、人才培训等方面给予全方位的支持，大力发展家庭农场、鼓励组建合作社、招引农业龙头企业，引导工商资本到农村发展适宜产业化经营的项目。鼓励社会购买公共服务，大力发展专业化农业服务机构。三是培育产权交易服务主体。整合政务服务中心、农业服务中心等服务性机构和人员，建立集信息收集发布、产权收储处置、流转专业服务等于一体，县、乡、村联网的农村产权交易服务平台。市上成立产权平台运行的领导、监督和管理机构，健全运行的体制机制，保障公益性、体现市场化、彰显专业化。
构建“四大体系”。一是构建农村产权确权登记颁证工作体系。把握农村产权确权的基本原则、工作步骤和法律要求，确保工作进度，如期完成确权任务。选择第三方专业测绘机构，制定农村各项产权确权要则，提高确权的工作质量和效率。二是构建农村产权抵押贷款配套服务体系。培育农村产权价值评估中介机构，先期可由相关部门联合组建，后期向市场化转型。建立农村产权收储机构，设立产权收储资金，有效处置违约产权。建立农村产权纠纷调处机制，及时有效处置农村产权各类纠纷。三是构建农村产权抵押贷款风险防范体系。由各县(市、区)财政出资，设立农村产权抵押贷款风险保障资金，按照一定比例对银行风险进行利息补偿和违约清偿，将银行风险控制在一定范围。推进农业保险创新，扩大农业保险险种，实现农业产品和经营活动全覆盖。四是构建农村产权抵押贷款农村信用体系。加快产权抵押贷款金融产品创新，特别是对分散农户承包土地经营权如何集中打包，定制信贷产品。加强农村合作社、专业大户、家庭农场等经营主体的信用评级工作，建立全覆盖的信用等级查询系统。加强农村信用文化建设，加强信用资源重要性的宣传和教育，建立诚信的社会文化，营造良好的信用环境。