养老保险并轨存数万亿缺口

　　21世纪经济报道  养老金改革终于在年末有了明确回应 。

　　12月23日上午，十二届全国人大常委会第十二次会议举行第二次全体会议，国务院副总理马凯作关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告。报告指出，按照中央部署，有关部门经过广泛调查研究和反复论证，已经拟订了改革方案，并经国务院常务会议和中央政治局常委会审议通过，我国将推进机关事业单位养老保险制度改革，建立与城镇职工统一的养老保险制度。

　　在会上，马凯介绍，将推进机关事业单位养老保险制度改革，建立与城镇职工统一的养老保险制度。改革的基本思路是“一个统一、五个同步”。“一个统一”，即党政机关、事业单位建立与企业相同基本养老保险制度，实行单位和个人缴费，改革退休费计发办法，从制度和机制上化解“双轨制”矛盾。“五个同步”，即机关与事业单位同步改革，职业年金与基本养老保险制度同步建立，养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，待遇调整机制与计发办法同步改革，改革在全国范围同步实施。

　　“养老金改革方案获批，方案公布或指日可待，这标志着养老金改革迈出了一大步。”首都经济贸易大学劳动经济学院教授、劳动与社会保障系主任吕学静表示。他透露，下一步具体缴费标准还需要看在四五个前期研究方案中，具体遴选。

　　在上海金融与法律研究院研究员聂日明看来，报告中最大的亮点在于机关事业单位同步改革以及明确统筹层次，但统筹过程中如何解决各地财力差异带来的相关问题，值得仔细考虑。多位专家也提到，数万亿并轨成本也是需要考虑的。

　　不过，当记者致电询问参与方案制定的专家时，都对方案出台的具体时间表予以了回避。

　　“一个政策出台了还得拿方案，财务方案，执行方案等。这个方案还需要多久，应该是2015年的事情。”清华大学就业保障研究中心主任杨燕绥在12月24日的“中国退休政策研讨会”表示。杨曾多次参与国家养老相关制度的调研和政策建议。

　 　并轨：万亿成本从何来？

　　据统计，我国在职公务员数量约700多万，各类事业单位126万个约3000万人。养老金并轨，意味着这3700万人将转到城镇职工养老保险体系中。

　　而要实现数千万人的养老金并轨，需要一笔巨大的成本。杨燕绥认为，在养老保险制度逐步统一的过程中涉及到“三笔钱”的处理问题。

　　第一部分是过去已经退休的“老人”的养老金发放问题。以前机关发放的养老金主要来自财政预算，但事业单位既有自筹也有来自财政预算。改革后这一部分由社会发放，但并不能全都放入职工养老保险中去，这一部分还需财政出钱。

　　第二部分是“中人”的养老金问题。这部分职工工作了几十年，工作期间视同已经缴纳养老保险。“当年企业养老金改革就‘只点菜没买单’，形成了‘空账’。但不论事业单位改革还是机关改革形成空账后，异地迁徙后视同缴费的账怎么算？”她提出这一疑问。

　　第三部分是改革以后事业单位缴费20%从哪里列支。

　　“中央政府、地方政府、单位、个人这几个主体之间各自之间如何承担上述三笔费用，将来必须有一个执行方案。”杨燕绥表示。

　　在聂日明看来，最大的难点还是机关事业单位的“中人(已经在职、未退休的职工)”问题。

　　“新人(刚入职)参照现行办法参保，老人(已退休)由财政补贴，不存在历史成本，最大的难点在于中人。”聂日明表示，“中人”的工龄会被“视同缴费年限”，以2013年的静态数据，不考虑价格变动，据此测算转轨形成的潜在窟窿约上万亿。

　　武汉大学社会保障研究中心教授殷俊认为，财政负担短期是不会增加过大的。“补缴中人、老人的部分没必要一步到位，逐年递增，支出压力不会变大；长期看来也不会减少，因为没有通过养老金渠道下发的收入，也会通过工资下发，总体政府需要支出的是不变的。”

　　据聂日明测算，事业单位中人成本约3.7万亿，机关单位中人成本约4.5万亿，而2013年全国基本养老保险基金累计结存仅31275亿元。

　　高额的转型成本如何覆盖？聂日明给出了两个思路：要么由财政支付这一部分缺口，要么机关事业单位用城镇职工养老保险的钱，暂时补缺。但问题是，“这两条路都面对巨大压力”。

　　“当年企业职工养老转轨之初，养老账户空无一文，统筹账户的基金缺口主要由财政来弥补，过渡养老金也是从养老保险基金池中解决，一直到今天逐渐收支平衡。”他表示，财政显然是出不起这笔钱，势必要占用企业养老保险的存量基金，但这对企业职工来说又是一种掠夺。

　　不过，谈及机关事业单位并轨，接受记者采访的专家都表示，这必将是大势所趋。

　　“改革短期来说会损害部分人的利益，但长远来说是受益的，3700万人的养老金纳入几亿人的大池子里，依靠整个社会的力量，风险分担能力无疑会增强。”中国社会科学院人口与劳动经济研究所助理研究员程杰认为，转型成本和国有企业改制的问题是一样的，涉及到历史欠账，还是要以财政支出为主。

　　 统筹：央地矛盾如何化解？

　　在上述会议上，马凯亦提出，进一步提高统筹层次，统一规范制度和政策。具体是，职工养老保险要在完善省级统筹的基础上，积极稳妥推进基础养老金全国统筹，合理划分中央和地方筹资与支付责任，统筹基金的使用和管理，增强基金的互济性和抗风险能力；城乡居民基本养老保险实行基金省级统一管理，化解基金管理分散化的风险。

　　这意味着，提高养老金统筹层次，将更进一步。

　　“关于提高统筹层次，这也是大家现在最关心的，也是听说正要做的事。我提出一个建议：2007年劳社部发3号文，提出了省级统筹的六个标准，我的意见是，再搞全国统筹的时候不要再附加标准了。假的统筹层次的情况不应该再发生了，时代发展这么快，学界批评这么多，这种情况不应该再出现。”郑秉文曾直言，提高统筹层次只有一个标准，就是资金流的核算、支出和管理的层次。

　　实际上，今年以来，养老保险多层次统筹体系已有一定进展。今年4月，国务院提出将新农保和城镇居民养老保险“合二为一”，建立统一的城乡居民基本养老保险；2月份，人社部要求未来完成城乡居民和城镇职工养老保险之间可以转移衔接，制度上完成了社会养老保险的统一。

　　但现在最大的问题是，在城乡养老保险衔接的基础上，养老保险的全国统筹如何实现？

　　目前，全国只有6个省市做到了省级统筹的层次，而在辽宁等地，统筹层次还大多维持在县级层次。统筹层次低，则意味着养老保险很难随人走，出省后难以有效衔接。

　　事实上，早在2008年初，国务院曾在山西省、上海市、浙江省、广东省、重庆市先期开展试点，与事业单位分类改革试点配套推进，但时至今日进展不大。

　　“因为把一个国家的问题放到地方了，本身是本末倒置了。事业单位改革，本身是要全国统一，国家层面来做。”程杰表示，中央政府、中央财政、全国各个省市一盘棋，是一个大的趋势。

　　报告针对当下养老保险存在的问题就指出，由于各地财政承受能力和基金结余分布不均，且统筹层次仍偏低，社会保障互济功能发挥不够，导致地区之间待遇差别较大。

　　根据聂日明测算的数据，2012年，养老金结余最高的省份是广东，为3879.6亿元；最低的是西藏，为24.6亿元，两省相差157倍。由此可见养老金总量在区域间的巨大差异。

　　聂日明举了一个例子，用来说明区域之间养老保险福利在省份之间的天壤之别。在广东，2012年缴费基数为1373元，每月领取1924元，养老替代率140%，意味着9个在职职员缴纳的养老保险养1个退休职工；而在黑龙江，平均缴纳和领取养老金则倒置了过来，分别是3506、1488元，养老替代率仅42%，意味着平均1.5个在职职工养1个退休人员，为全国最低水平，无疑给在职职工造成极大负担。
 

这意味着，在中国社保本地化的管理模式下，如果实现全国层次的统筹，虽然区域之间的差距缩小了，但一旦拉平，经济发达省份与落后省份之间的矛盾、省市县之间财权事权分割问题，比比皆是。

　　“全国统筹的话，假如让广东、上海等养老金结余高的省份补贴给辽宁，经济发达省份当然不愿意，收的钱还不如计入本地GDP中；而且如果将省市县的财权上收，地方收费缺乏动力也会出现供给不足的状况。”聂日明向记者抛出了一系列问题，“全国统筹难度很大”。

　　“每个问题都挺难的。”杨燕绥称，对于养老保险改革的主要方向，实际上十八届三中全会报告都已经有明确：基础养老金全国统筹；机关事业单位养老金并轨；精算平衡；渐进式迟退休以及基金长期收支平衡。

　　在12月22日人社部召开的社会保险信息披露工作视频会议，要求到，2015年底前，省、市两级都要建立社会保险信息披露工作制度。