建立健全风景名胜区生态保护补偿机制
01.06.2016 10:35
本文来源: 住房与城乡建设厅
《意见》涉及风景名胜区的政策，最核心的是两个方面：一是建立健全资源收费基金和资源有偿使用收入征收管理制度；二是推进生态保护补偿试点示范，统筹各类补偿资金，探索综合性补偿办法，健全生态保护补偿政策。这两项主要政策的实施，为探索建立国家级风景名胜区生态保护补偿机制提供了重要的方向和保障。
一、建立风景名胜区保护补偿制度意义重大
风景名胜区是根据国务院《风景名胜区条例》依法设立的自然和人文景观综合保护区域，也是《全国主体功能区规划》确定的禁止开发区。截至目前，我国已设立各级风景名胜区962处，总面积为19.37万平方公里，其中国家级风景名胜区225处，总面积为10.02万平方公里，占国土总面积的1.03%。风景名胜区保存了我国最具代表性、最为完好的自然和人文景观，包括森林、山岳、湿地、草地、湖泊、名胜、历史遗迹等10多种类型，栖息着各种珍稀野生动植物，是我国自然资源禀赋和景观价值最高、最为集中的自然资产，也是我国自然保护体系中十分重要的组成部分。
风景名胜区具有十分重要的生态服务价值，所提供的外部性生态服务功能包括水源涵养、生物多样性保护、水土保持、固碳、大气净化以及城市绿化等多个方面。风景名胜区的生态价值，不仅体现在维持自然生态系统和生物多样性产生的生态效益，也体现了对城市发展、人居环境维持的重要的社会和环境效益。建立风景名胜区综合性生态保护补偿机制，是平衡保护与发展的关系、促进公平与区域和谐发展、提高保护管理能力水平的关键举措，也是全面推进生态文明建设和“美丽中国”的重要保障制度。
二、风景名胜区保护补偿实践
在国务院生态保护补偿政策出台之前，风景名胜区有关主管部门和各地政府在生态保护补偿方面也作了很多有积极意义的尝试，为落实国家风景名胜区生态保护补偿政策奠定了良好的基础。
一是逐步建立了资源有偿使用收费制度。《意见》指出，要建立健全各类自然资源有偿使用收费制度，其收入可用于开展相关领域生态保护补偿。目前看来，对自然保护地而言，风景名胜区实施最早，也积累了一些经验。早在2006年，《风景名胜区条例》就已经明确规定，对风景名胜区内的交通、服务等项目（如索道、缆车、饭店等），由风景名胜区管理机构依法采用招标等公平竞争的方式确定经营者，并向经营者缴纳风景名胜资源有偿使用费。一直以来，各地（如江苏、重庆、新疆）相继出台了风景名胜资源有偿使用的收费管理办法，有些地方还对风景名胜区项目实施特许经营。一些学者也从资源价值评估、收费范围及管理方式、资金支出范围等进行了专题研究。据了解，有关主管部门也在积极开展政策研究和调研，为下一步加快推进风景名胜区资源有偿使用管理办法奠定了良好的基础。
二是各地相继设立了各类综合性补助资金。如浙江省建立了风景名胜区保护专项资金，专门用于风景名胜区内保护性基础设施建设和规划编制实施；四川省设立了“禁止开发区补助资金”，贵州省设立了“世界遗产地保护管理资金”，专门用于地方政府及当地社区保护补偿等。
三是一些风景名胜区通过保护性项目建设对当地居民进行了补偿。如云南石林风景名胜区多年实施“以旅补农”政策，每年拿出1000万元用于当地社区因保护导致发展受限的补偿，贵州荔波樟江实现核心景区居民搬迁工程等。
三、完善国家级风景名胜区生态保护补偿机制的措施
建立健全风景名胜区生态保护补偿制度，对风景名胜区行业健康持续发展具有十分重要的意义。下一步，应当紧紧围绕党的十八届三中全会对自然资源的使用和补偿的要求，根据国务院办公厅《关于健全生态保护补偿机制的意见》，结合落实《风景名胜区条例》的有关规定，坚持“使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费”原则以及谁受益、谁补偿原则，完善对风景名胜区的生态补偿机制，强化政府管理、多方参与、社会监督，建立权责明确、主体明晰、补偿规范、途径多元化、监督有力的示范性补偿制度。建议主要采取以下措施：
明确综合性补偿的主客体，科学规范确定补偿标准。根据谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，将风景名胜区生态补偿主体界定为国家、地方政府或相关部门，以及开发企业或个人。生态补偿对象应该是在生态保护过程中利益受到损失、发展受到限制的个人、机构与地区。根据风景名胜区的性质特点，根据生态补偿载体生态系统的土地所有者、因建设风景名胜区而利益受损者、生态补偿实施成本最低、易于确定补偿对象的责任以便考核补偿效果等原则，确定风景名胜区内主要的生态补偿对象。同时强化第三方以及媒体、社会公众对补偿政策和实施的外部监督。
生态补偿标准确定的方法可以从价值理论、市场理论和半市场理论中分析得出，根据云南、贵州、四川、新疆等地的风景名胜区的调研结果以及参考个别地区已经试行的补偿标准及方式，风景名胜区生态补偿标准可采用直接机会成本法、地租法以及间接机会成本法、调查意愿法等方法确定。
完善风景名胜区资源有偿使用费征收制度。风景名胜资源有偿使用费征收制度是一种特殊的生态补偿方式。应当严格依法落实国务院《风景名胜区条例》及国务院办公厅《关于健全生态保护补偿机制的意见》关于资源有偿使用费征收的有关规定，尽快出台《风景名胜区门票和资源有偿使用管理办法》，规范风景名胜区门票收支管理，对依托风景名胜资源开展经营活动单位或个人采取招标等方式通过特许经营确定，并由风景名胜区管理机构向经营者征收有偿使用费，明确经营年限、征收标准、收取方式、费用管理等内容。
在云南、贵州、四川、新疆四地建立试点。根据目前调研的情况，西部地区生态保护补偿的需求较大，也极为迫切。根据风景名胜区分布特点和补偿现状，应以云南、贵州、四川、新疆等分布广、经济欠发达省（区）的风景名胜区作为试点，研究建立生态补偿机制，从而向中部及全国范围推广实施。
建立多样化补偿途径。生态补偿实施的主体和运作机制是决定生态补偿方式本质特征的核心内容，补偿方式选择的合适与否，将直接影响生态补偿实施的效果。结合不同区域的特征、风景名胜区保护与发展的基本情况，建立资金补偿、财政转移支付、实物补偿、智力补偿等多样化的生态补偿途径，从而达到提高生态补偿成效的目的。建立多渠道生态补偿融资机制是风景名胜区开展综合性生态保护补偿的关键。当前需要构建生态补偿融资的理论框架研究；分析现行生态补偿融资机制和政策的成效、经验及存在的问题，厘清现行生态补偿融资机制与政策存在的瓶颈与障碍；预测国家级风景名胜区生态补偿资金需求，探索建立国家级风景名胜区生态补偿基金、资源税、生态转移支付、生态补偿绿色金融政策等多渠道生态补偿融资机制。
本文来源: 住房与城乡建设厅
01.06.2016 10:35
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