依法行政是依法治省的重要基础
——与四川大学徐继敏教授谈《四川省规范行政执法裁量权规定》
7月1日，《四川省规范行政执法裁量权规定》（以下简称《规定》）正式实施，这是落实省委《四川省依法治省纲要》的具体举措之一。什么是行政执法裁量权，建立行政执法裁量权基准制度的目的何在，目前行政执法中存在哪些主要问题，如何更好地规范行政执法行为？就读者关心的问题，记者日前采访了行政法专家、四川大学法学院博士生导师徐继敏教授。
规范裁量权避免执法不公平
记者:我省已正式实施规范行政执法裁量权规定，行政执法主要包括哪些内容？什么是行政执法裁量权？
徐继敏：行政执法内涵很多，主要的有行政处罚、行政许可、行政确认、行政强制、行政征收、行政征用、行政裁决等。行政执法裁量权的存在是由于法律比较抽象，而行政管理都是非常具体的行为，法律运用于非常具体的行政管理时可能会有一定的局限性，在此情况下，法律往往会给行政机关的行政行为留出较大的选择空间。简单说，行政执法裁量权就是指行政机关在法律、法规规定的原则和范围内，根据案件的具体情况，选择性做出处理的一种权力。
记者：为什么要建立行政执法裁量权基准制度？
徐继敏：我国是成文法国家，和判例法国家不一样，判例法国家通过判例将行政机关的裁量权压缩得很小。成文法国家的行政机关的自由裁量权较大，这就会出现诸多问题。首先易导致“相同案件不同处理”和“不同案件相同处理”的不公平不公正现象。其次易导致行政机关滥用权力，利用权力去寻租，比如“钓鱼执法”、“养鱼执法”等。再次易出现行政机关和行政相对人讨价还价，即行政机关为了让行政相对人不起诉、不申请复议，避免行政机关的决议进入行政复议和行政诉讼程序，会选择最低处罚。正基于此，出台行政执法裁量权的基准，明确行政机关行使裁量权的条件、标准等，使之具体化，才能避免执法不公平、滥用权力等问题，树立法律的权威，推动法治中国、法治四川的建设。
四大问题影响政府法治形象
记者：据您观察，我国目前在行政执法方面主要还存在哪些问题？
徐继敏：目前我国在行政执法方面存在的问题较多，突出的有以下几个问题：一是选择性执法，即行政机关在时间、空间、客体上有选择地执法，对不同的管辖客体，刻意采取区别对待、有违公正的执法。二是行政裁量权过大导致权力滥用空间过大。三是行政机关不作为，行政主体有积极实施行政行为的职责和义务，如应当履行而未履行或拖延履行其法定职责的状态，对社会秩序很有危害。四是尚未真正理顺党委和行政机关、上级政府和下级政府、政府和政府工作部门之间的关系。党委和上级政府或者同级政府在做出决策的时候考虑法律问题不够，下级行政机关在执行决策时必然会出现很多违法行为。
记者：这些问题不加以解决会产生什么样的影响？
徐继敏：在依法治省过程中，依法行政是很重要的内容。如果这些问题不加以解决，会导致法律在老百姓心中没有权威，甚至在党委、政府、人大、司法机关里面没有权威，导致法律严肃性和权威性的消解。其次行政执法裁量权过大必然容易导致执法机关利用权力去寻租，会带来比较严重的腐败。再次同案不同处理和不同案件相同处理等也易导致对行政相对人不公平。这些对我省推进依法治省都具有很大的危害性。
如何规范行政执法裁量权
记者：作为参与《规定》论证的专家，您认为此次出台的《规定》有何进步和亮点？能在多大程度上减少行政执法过程中存在的裁量权被滥用？
徐继敏：《规定》有三个亮点：一是规范的范围跟以前相比更广、更全面。2008年我省出台过规范行政处罚自由裁量权的规定。此次出台的行政执法裁量权不仅规定了行政处罚，还规范了行政许可、行政强制、行政确认、行政征收、行政给付、行政裁决等主要的行政执法行为，使我省在同类法规制定方面走在全国前列。二是就如何制定裁量基准和如何行使裁量权两个问题进行了规范，而对应该如何裁量并未做具体的规范，作为省政府的规章，这种做法是恰当的。三是规定了裁量基准的制定主体。目前我国的裁量基准比较混乱，各级行政部门都有自己的裁量基准，易导致上级机关和下级机关的裁量基准不一致。
此次《规定》生效之后，将对我省各部门如何制定裁量基准、各级裁量基准制定的效力等将发挥重要作用。但是仅仅靠《规定》来杜绝行政机关滥用自由裁量权是不够的，还要靠一种动态的机制长期监督实行。
记者：《规定》要求行政机关应当对存在裁量空间的行政执法权进行清理，分类分项细化、量化裁量标准。各级行政机关应如何结合本部门、本地区的实际做到这一点呢？
徐继敏：按照《规定》，省政府行政机关应当制定本行业、本部门所管辖的行政基准，所以省政府行政机关首先需要关注国务院各个部委所制定的裁量基准，然后根据国务院各个部委的裁量基准和法律的规定，结合四川省的省情制定在我省适用的本部门、本行业的裁量基准。市政府行政机关就要制定行政处罚和行政强制外其他行政执法行为的裁量基准。作为县级行政机关更重要的是贯彻上级制定的裁量基准。另外省政府、市政府和县政府的法制工作部门要加强督促检查裁量基准的制定和实施情况，并及时总结在规范裁量权过程中出现的问题，发现问题后及时纠正。在制定裁量基准的过程中应当将其制定的裁量基准向社会公开，广泛征求专家、行政相对人的意见，修订完善后再正式发布，这样才能让裁量基准的制定更加科学。(陈晓玉 本报记者 高云君)