以价格改革促进绿色发展
03.07.2018 17:43
本文来源: 住房与城乡建设厅
逾半数举措属于政策创新，同时考虑各地实际和社会承受能力
我国生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期。“《意见》正是贯彻落实中央关于加强生态文明建设、全面推动绿色发展决策部署的一项重要举措。”发改委价格司司长岳修虎说。
价格机制是市场机制中最灵敏、最有效的调节机制。充分运用市场化手段，完善资源环境价格机制，是大势所趋。近些年来，我国促进绿色发展的价格政策不断出台，对节能环保、优化产业结构等发挥了重要作用。
空气更洁净。2004年以来，脱硫、脱硝、除尘和超低排放电价等环保电价政策，有力支持了燃煤发电机组相关改造工作，使全国主要污染物中二氧化硫、氮氧化物、烟粉尘排放总量分别降低约22%、25%和11%。
用水更节约。通过统筹推进农业水价综合改革，改革区域亩均节水约110立方米，灌溉周期平均缩短约20%，截至2017年底，改革实施面积超过5200万亩，促进了农业节水增效和发展方式转变。
然而，与生态文明建设的时代要求和打好污染防治攻坚战的迫切需要相比，相关领域的价格形成机制还有待完善。比如，资源稀缺程度、生态价值和环境损害成本没有充分体现，激励与约束相结合的价格机制没有真正建立等。
针对加强生态环境保护、促进绿色发展的新形势新要求，《意见》提出的政策措施中，一半以上都属于政策创新，如建立企业污水排放差别化收费机制、完善城镇生活垃圾分类和减量化激励机制、完善部分环保行业用电支持政策等。
需要指出的是，《意见》不是一个“一刀切”的调整价格文件，而是把重点放在建机制上。“鉴于各地资源禀赋条件、污染防治形势、产业结构特点以及社会承受能力等不同，《意见》专门为各地探索创新预留了空间。”岳修虎说，《意见》在政策设计上强调排放污染者付出应付的成本，同步做出政策安排，切实保障低收入群体的生活不受影响。
建立污水处理费动态调整机制，企业污水排放差别化收费
近些年，我国城镇污水处理行业发展较快。根据住建部数据，今年一季度，全国城镇污水处理厂累计处理污水逾139.2亿立方米，相当于994个杭州西湖的水量。
污水处理费实行收支两条线管理。污水处理费收入上缴财政，再由地方政府以购买服务的方式，向污水处理企业支付服务费，不足部分由政府补贴。随着环保标准提高，部分企业污水处理成本上升，污水处理费不能满足更高环保标准的要求；乡镇、农村污水处理设施建设滞后，污水处理收集率不高，也不利于农村人居环境整治。此外，按照现行政策，同一地区不同企业排放污水污染物种类和浓度不尽相同，却执行相同的收费标准，不利于公平竞争。
针对发展中的烦恼，《意见》用最长篇幅对污水处理收费政策进行修订完善，并提出了5项政策措施。
——定准则、明边界，建立城镇污水处理费动态调整机制。污水处理费收多少算合理？成本如何测算才不是“哭穷”？财政怎么补贴才不是“无底洞”？发改委价格司副司长牛育斌指出，此次《意见》有“四明确”。一是明确了制定污水处理费标准原则，即补偿污水处理和污泥处置设施运营成本并合理盈利，但不含污水收集和输送管网建设运营成本，清晰界定了价格和财政在成本上的分担边界；二是明确了建立定期评估和动态调整机制；三是明确了具体时限要求，即到2020年底前城市污水处理费标准与污水处理服务费标准大体相当；四是明确了收费范围，即具备污水集中处理条件的建制镇全面建立污水处理费用制度，同步开征污水处理费。
——差异化、控源头，建立企业污水排放差别化收费机制。《意见》鼓励地方根据企业排放污水中主要污染物种类、浓度、环保信用评级等具体情况，分类分档制定差别化收费标准，促进企业污水预处理和污染物减排，并明确提出工业园区要率先推行。“差别化收费政策是在总结部分地方经验做法基础上形成并进一步完善的。主要是针对工业污水排放进行精准施策，实行高污染高收费、低污染低收费，促使企业从源头上减少污染物排放。”牛育斌说。
——高标准、严要求，建立与污水处理标准相协调的收费机制。不同区域，环保要求不同，污水排放标准不同，污水处理费上也应有所体现。《意见》支持污水处理排放标准提高至一级A或更严格标准的城镇和工业园区，相应提高污水处理费标准，并强调长江经济带相关省份要率先实施。
——补短板、强意识，探索建立污水处理农户付费制度。污水处理在农村地区是短板。为此，《意见》提出，在已建成污水集中处理设施的农村地区，探索建立农户付费制度，重在强化农村居民环保意识，助力农村人居环境整治。
——市场招标、定期报告，健全城镇污水处理服务费市场化形成机制。《意见》提出，推动各地通过招投标等市场竞争方式，形成公开、透明、合理的污水处理服务费标准，并鼓励将城乡不同区域、规模、盈利水平的污水处理项目打包招投标，促进城市、建制镇和农村污水处理均衡发展。同时建立污水处理服务费收支定期报告制度，为完善污水处理费标准提供参考。
全国城市及建制镇将全面建立生活垃圾处理收费制度
除了黑臭水体，垃圾问题也是群众反映集中的环境问题。2016年，我国城市和县城生活垃圾清运量达2.7亿吨，如果堆在一起相当于780座百层高楼。如何破解垃圾围城、垃圾围村？
《意见》明确全面建立覆盖成本并合理盈利的固体废物处理收费机制，加快建立激励约束收费机制，促进垃圾分类和减量化、资源化、无害化处理，完善危险废物处置收费政策。并提出，2020年底前，全国城市及建制镇全面建立生活垃圾处理收费制度。
以价格改革促进垃圾减量化，被提到首要位置。《意见》提出了完善城镇生活垃圾分类和减量化激励机制。积极推进城镇生活垃圾处理收费方式改革，对配套设施完备、已经具备条件的用户，推行垃圾计量收费，并实行分类垃圾与混合垃圾差别化收费等政策。
“具体说，就是对分类投放垃圾的，可以实行适当低些的收费标准；对不分类投放垃圾的，实行高一些的收费标准。这样的收费制度设计，对推进垃圾分类，促进资源节约、环境保护，改善人民群众生活环境，具有积极作用。”发改委价格司副司长周伴学说。
此外，危险废物处置收费政策也得以完善。危险废物是指具有腐蚀性、毒性、易燃性或者感染性等危险特性的废物，通常包括医疗危险废物、工业危险废物、社会源危险废物等。危险废物处置事关重大，处置不当可能对环境或者人体健康造成有害影响。因此，《意见》提出，按照补偿危险废物收集、运输、贮存和处置成本并合理盈利的原则，制定和调整危险废物处置收费标准，提高危险废物处置能力。
对工业危险废物和社会源危险废物，则需要加强处置成本调查，合理确定并动态调整收费标准。同时《意见》也指出，该类固体废物处置收费标准可协商确定，但前提条件是确保危险废物收集、运输、贮存、处置全流程监控，违法违规行为可追溯。
明确居民、非居民和特种行业用水调价原则和目标
我国是一个水资源严重短缺的国家，人均水资源量仅为世界平均水平的28%。然而，当前城镇供水价格和农业用水价格总体依然偏低，且调整周期长，价格与成本普遍倒挂。
“‘多用水多付费’的累进价格机制尚未全面建立，既不利于城镇供水行业健康发展和农田水利工程的良性运行，也难以调动用户节水积极性。此外，促进再生水利用、有利于水资源优化配置的价格机制尚不健全。”周伴学说，针对上述问题，《意见》提出了4项政策措施，即深入推进农业水价综合改革、完善城镇供水价格形成机制、全面推行城镇非居民用水超定额累进加价制度、建立有利于再生水利用的价格政策。
农业水价综合改革方面，明确2020年底前，北京、上海、江苏、浙江等省份，农田水利工程设施完善的缺水和地下水超采地区，以及新增高效节水灌溉项目区、国家现代农业产业园要率先完成改革任务。
农业是用水大户，可农民承受力却较弱，农业水价改革会不会费力不讨好？河北邯郸成安县就是先试先行者。当地人均水资源量不足全国平均水平的1/10，2014年被列入农业水价综合改革试点县。价改和配套工程的实施使当地灌溉利用系数由0.65提高到0.79，浇1亩地由2个小时减少到1.5个小时，大水漫灌变为科学灌溉，浇地用工也减少一半，真正达到了省水、省时、省工、省钱、增收同步实现。
此外，《意见》提出，要建立城镇供水动态调价机制，明确居民、非居民和特种行业用水调价的原则和目标；并规定进一步拉大特种用水与非居民用水的价差，缺水地区二者比价原则上不低于3∶1。
扩大差别电价、阶梯电价执行的行业范围，拉大峰谷电价价差
电价是企业主要生产经营成本，也是市场经济条件下引导资源配置的重要杠杆。“《意见》出台了3项电价支持绿色发展政策，目的是通过增加浪费资源者、高污染排放者的用电成本，降低主动节能减排企业的用电成本，建立约束和激励机制，运用价格信号引导用户合理用电、提高电能利用效率。”岳修虎说。
近年来，我国对铁合金、烧碱等7个高耗能行业实行了基于设备工艺的差别电价，对限制类、淘汰类企业用电实行加价；对电解铝、水泥、钢铁行业实行基于能耗的阶梯电价。这些政策的实施促进了市场优胜劣汰。以水泥行业为例，在阶梯电价政策实施前，有20%左右的生产线达不到国家能耗标准。阶梯电价实施后，不达标企业中，约一半被淘汰。
为进一步鼓励节约能源资源、促进技术进步，《意见》明确提出，全面清理取消对高耗能行业的优惠类电价以及其他各种不合理价格优惠政策。各地可根据实际需要，扩大差别电价、阶梯电价执行的行业范围，提高加价标准，让浪费资源、高污染排放者付出更大的成本和代价。
加大峰谷电价实施力度也是此次《意见》的亮点。各地可以结合本地实际，扩大峰谷电价的执行范围，合理确定并动态调整峰谷时段，拉大高峰时段、低谷时段的电价价差。峰谷电价政策也为储能的发展提供了条件。
“通过完善峰谷电价形成机制，从而影响企业的生产计划和消费者的消费行为，不仅有利于改善能源结构，提高整个电力系统的运行效率，而且也可以减少用电总量，实现节能环保。”中国人民大学经济学院副院长郑新业说。
此外，《意见》还提出降低用电成本，支持环保行业加快发展。据岳修虎介绍，目前，污水处理、港口岸电运营、海水淡化等3个环保行业执行大工业两部制电价，价格水平在每千瓦时0.65元左右，其中容量电费折价约0.09元。为降低这类环保企业的用电成本，拟在2025年前免收相关企业的容量电费，预计降低企业用电成本14%左右。为进一步促进电动汽车的推广应用，免收集中式充换电设施用电的容量电费政策也将延长至2025年。
本文来源: 住房与城乡建设厅
03.07.2018 17:43
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