人民陪审员如何走出“陪而不审”

编者按：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对我国的司法体制改革作出了全面部署，各地政法部门也在司法实践中不断进行探索和总结，从今天起，本报开设“司法体制改革进行时”栏目，对司法体制改革的顶层设计和地方创新予以报道。

张义（化名）是河北某市基层法院的人民陪审员。任职4年多来，他参与陪审的案件“两只手数得过来”。他坦承，即便参与庭审也不怎么发言。

今年距2004年《全国人大常委会关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）发布已几近十年，但如张义这样“陪而不审”，连同陪审人员不足，“陪审专业户”等问题让人民陪审员制度常常流于形式。

在深化司法体制改革之际，作为司法民主表现形式之一的人民陪审员制度下一步如何突围？

全国已有陪审员8.7万名

据武汉大学法学院教授秦前红介绍，人民陪审员制度在新中国建国之后就曾实行过。1954年宪法正式确立了“人民法院审判案件依照法律实行人民陪审员制度”。

“文革”十年砸烂公检法，司法制度被彻底摧毁，人民陪审员制度也无从谈起。“文革”结束后，1978年的宪法重新规定了人民陪审员制度。此后人民陪审员制度又几经跌宕，1999年5月最高人民法院向全国人民代表大会常委会提交的《关于提请审议<关于完善人民陪审员制度的决定(草案)>》被视为人民陪审员制度复兴的重要标志。直到2004年8月全国人大常委会通过《决定》，对人民陪审员制度才有专门的立法安排。

实施至今，人民陪审员的数量和陪审员的参与程度都在增加。

2013年10月22日，最高人民法院院长周强在第十二届全国人大常委会上，就最高人民法院关于人民陪审员决定执行和人民陪审员工作情况作的报告里透露，自《决定》实施以来，全国各地现有人民陪审员8.7万人，比2006年增加3.1万人，增长幅度为55%，人民陪审员总数已超过基层人民法院法官的二分之一。

周强在报告中透露，全国人民陪审员参加审理案件共计803.4万人次，其中2012年参加审理案件人次是2006年的3.8倍。全国人民陪审员参加审理的案件比例逐年提高，2013年上半年全国法院审理的一审普通程序案件陪审率已达71.7%，比2006年提高52%。

人民“调解员”

中国政法大学法学院副院长何兵就曾应山东省威海市环翠区人民法院的聘请，担任人民陪审员。一次庭审中，当审判长宣布有两名来自北京的法律专家参与审判时，他注意到原告律师明显来了精神，辩论的劲头一下子提高了。被告也没有提出反对意见。

何兵觉得，这说明人民陪审员制度确实有助于提升人民对法院的信任。如果法庭能当庭审，并当庭独立作出判决，庭审的效用就会更加实在化。当事人及律师都会相应地将主要精力用在法庭诉讼上，而不是法庭外的关系运作上。

山东聊城市东昌府区人民法院副院长赵耀彤也觉得，人民陪审员参与审判，对提升法院的公信力极有裨益。除此之外，他还认为陪审员的参与能降低法官的责任，“说句实话，现在很多案子都判得非常清楚，但就是不被接受，认为法官有问题，但假如陪审员来决定案件事实，法官责任相对小很多。”

人民陪审员的作用还体现在调解率上。

周强在2013年10月的报告里就提到了人民陪审员帮助调解息诉的作用。“各地法院充分发挥人民陪审员社会阅历丰富、了解乡规民约、熟知社情民意的独特作用，积极促使当事人诉讼和解、服判息诉及自愿履行”。

“基本是民事案件，就是跟着帮忙去调解。”张义回忆起自己仅有的数次陪审经历总结说。

参与调解似乎也成了人民陪审员的一项工作职责。尽管《决定》并未要求人民陪审员参与案件调解，但在实践过程中，陪审员时常扮演了调解员的角色。由于来自民间，陪审员的调解效果时常比法院做工作来得更加有效。

2007年9月，最高人民法院召开的第一次全国法院人民陪审员工作会议上，时任最高法院院长肖扬就透露，人民陪审员参与审理的案件，80％以上都做到了调解结案，“当事人服判息诉率很高，真正做到了‘案结事了’，对于促进社会和谐稳定发挥了积极作用”。

“陪而不审”和“亚法官”

赵耀彤表示，目前的司法实践中，不得不承认人民陪审员最直接的作用是缓解法院案多人少的尴尬处境。

而这个作用在张义看来，却是另外两个字：凑数。在法庭上，他从来都是只听不说，“法官说了算”。尽管根据《决定》规定人民陪审员“除不得担任审判长外，同法官有同等权利”。但“陪而不审”的现象还是广泛存在。

中国人民大学法学院教授何家弘，就曾对中国法院网上“网络直播”栏目下的“现在开庭”子栏目里所登载的2010年1至12月审理的共计292起刑事案件，进行了实证分析。

结果他发现，在有陪审员参与审判的177起案件中，98.31%的陪审员在法庭上没有提问；69.49%的陪审员在庭审过程中没有与审判长进行过交流。另外，据有些陪审员讲述，由于法庭一般不会当庭宣判，也很少在庭后进行评议，所以，有些陪审员甚至不知道案件的裁判结果。

而陪审员参与度低的另一面是有些陪审员几乎成了“亚法官”。秦前红表示，据他所了解的法院里，陪审员就是几张老面孔，“不管什么案子，就那么几个陪审员，坐在庭上打瞌睡”。这样的陪审员在实质的审判过程中也不发问，在最后的合议裁决过程中不发挥作用。

在何兵看来，名额太少和遴选机制是目前人民陪审员制度现状的最大成因。

他认为陪审员队伍人员太少，使得陪审员“总是那么几个人”。

以浙江宁波为例，截至2013年4月，该市有人民陪审员598名。根据宁波统计局数据，截至2013年年底，全市拥有户籍人口580.1万人，相当于每9700人才有1名人民陪审员。

扩大队伍

扩大人民陪审员队伍，几乎可称为学界共识。何兵认为，人民陪审员的数目应该多于法官的人数，“如果说我们现在有20万法官，就要有100万左右的陪审员，宏观上要有这个规模，因为人民陪审员是兼职的。而在每个案件的合议庭，陪审员的数目一定要比法官高。”

增加人民陪审员的数量也是最高人民法院的努力方向。

2013年9月22日，最高人民法院决定在北京等10个省市19个法院开展人民陪审员倍增计划试点。

今年2月21日，成都市武侯区法院举行人民陪审员“倍增计划”试点选任《任命书》颁发仪式，为新选任的30名人民陪审员颁发《任命书》，其中包括首次选任的少数民族和进城务工人员代表。

倍增计划的目标是在两到三年内，将全国法院人民陪审员数量增至20万名左右。相比较2013年7月，最高人民法院党组成员、政治部主任徐家新透露的中国法官人数已达到19.6万人。也就是说两到三年后，全国人民陪审员的人数将接近法官人数。

除了扩大人民陪审员队伍，学者建议遴选机制也需要作出改变。

有学者就指出人民陪审员过多由人大代表、政协委员和公职人员担任，过多聘任异地人员，忽略了扩大民主和引入社区经验的需求。

周强在前述报告中同样指出，要广泛吸收社会不同行业、性别、年龄、民族的人员参加陪审工作，努力提高基层群众特别是工人、农民、进城务工人员、退伍军人、社区居民等群体的比例，确保基层群众所占比例不低于新增人民陪审员的三分之二。

选任方式上，有一种建议是改革现有的单位、基层组织推荐、法院邀请和自荐报名相结合的方式，逐渐过渡到以自荐报名为基本方式的选任。

何兵则认为，盘活陪审制，关键在人民陪审员的“随机挑，当庭判”。各级法院应设置专门场所，每天有数十名人民陪审员轮候值班。制度上要求每名人民陪审员每年到法院工作十日左右，国家予以经济补偿。案件审理前，法官与当事人到人民陪审员值班大厅，随机挑选，防止法官选择“听话”的人民陪审员。法庭组成以后，要实行“审理不间断原则”，即一旦开庭，就必须判决。

秦前红认为，制度比较粗糙、笼统是人民陪审员制度目前裹足不前的一大原因。

他认为人民陪审员从事司法审判的时候职权不明。对比英、美的陪审团制度，对其与法官的职能进行了明确的划分，即陪审团管事实的判断，法官管法律的适用。而我国人民陪审员参加合议庭审理案件，对事实认定和法律适用独立行使表决权。但在司法实践中，法律知识的缺乏，又常常使人民陪审员依附于法官的意见。

此外，他还表示，《决定》并未规定每一基层人民法院应储备多少人民陪审员，以及人大常委会应如何选拔筛选。

“司法要体现专业化,法官从事专业化的审判,但是太过专业化就难以体现民主和社会的开放性,以及社会民众对司法的期许。人民陪审员是个衔接的因素,改革的总体目标就是要把制度落实。”秦前红说。