专家:不注重人口吸纳的城镇化不是真的城镇化

24.12.2014  15:45
决策》2014年第11期封面   通过改革创新推进产城一体化发展,建立适应新型城镇化发展要求的土地、建设、环保、财税、金融等政策体系,以制度上的突破释放发展的潜力。

   策划人语:

  今年9月,国务院召开的推进新型城镇化建设试点工作座谈会,明确了在省、市、县、镇不同层级、东中西不同区域共62个地方,开展国家新型城镇化综合试点,并以中小城市和小城镇为重点。

  新型城镇化作为支撑中国经济增长的一个重要引擎,其系统性和复杂性前所未有。虽然当下有了顶层设计和初步共识,但待解决的问题还有很多。中央希望通过选择不同行政层级、不同分布区域的试点,探索出可以复制推广的经验,但各地试点究竟如何破题?

  此次国家试点,明确了农业转移人口市民化成本分担机制、多元化可持续的投融资机制、农村宅基地制度、镇改市等五大试验方向。而在地方实践操作中,每一方面都面临着不同程度的困难与瓶颈。试点如何取得突破?基层又有什么样的政策需求?

  为此,本刊深入基层试点地区,探寻推进新型城镇化的难点与突破口。

  在深圳打工多年的老陈,由于子女上学,如今想回到安徽老家,但却面临就业、住房等一系列问题,这让他进退维谷。

  老陈们面临的问题,同样困扰着当地官员。与外界惯常批评“只注重土地城镇化忽视人的城镇化”相反,在《决策》的调查中,很多地方官员正在千方百计为留住人而努力,因为“对于一个城市来讲,没有人,城就做不起来。

  但是,人的城镇化并不是一个简单的命题。“一个人从这儿到那儿,使很多东西发生了变化,需要衣食住行、教育医疗、休闲娱乐等基本的生活配套。”一位地方官员告诉《决策》,当下要实现以人为本的新型城镇化,还有很多瓶颈。

  这些瓶颈正是新型城镇化试点要探索的。今年9月,国务院确定了62个新型城镇化综合试点,安徽成为仅有的两个省级试点之一。安徽的试点要破解哪些问题?新型城镇化之路又在何方?

   主战场

  “过去,一些地方只注重城市空间的扩张,强调土地城镇化,不注重人口的吸纳,忽视人的城镇化,致使城市留有大量没有转化身份的农民工。”在安徽省政府参事、省社科院研究员孙自铎看来,这种城镇化是不彻底的城镇化。

  2013年,安徽城市化率虽然已达47.86%,但非农业人口占户籍人口比重仅为22.9%,两者相差近25个百分点。这表明目前相当一部分人虽然居住在城镇,但没有同步享受城镇的就业、教育、医疗、住房保障等市民化待遇,“人的城镇化”远远落后于“土地城镇化”。

  在城镇发展中,很多地方通过设置经济开发区、产业园区,一味追求城镇化速度,基本是“摊大饼”式,缺乏产业支撑。

  安徽省发改委曾做过相关调查,发现有的地方甚至把城镇化率作为考核的重要内容,要求工业集中区每年扩大1平方公里。这就导致城镇服务功能不够完善,缺乏与之相适用的教育医疗、商业网点、休闲场所等基础设施,公共服务水平很低,市民化进程缓慢。

  “2012年底,全省省级以上开发区建成区面积1423平方公里,但每平方公里承载的人口仅为3500人,未来规划中可供开发的面积还有2060平方公里。应当以此为主要载体和突破口,发挥产业发展、公共服务、吸纳就业、聚集人口功能,推进产城一体化发展。”安徽省发改委经济研究院研究员闪辉认为,开发区作为产业发展与农业转移人口汇集区,应当是新型城镇化的“主战场”。

  2013年6月,安徽省选定32家开发区进行产城一体化试点。

  “目前开发区偏重于产业发展,开发面积中产城之比为73,难以支撑城镇化发展的需要。”闪辉认为,应当着手调整开发区总体规划,围绕“人的需求”重新设计园区功能布局,由单一生产功能为主向生产、生活和生态三大功能统筹布局转变。”

  根据安徽省住建厅的研究,产城一体化的园区规划,其产业用地只能占到总用地的40%至50%左右,居住服务用地占总用地的20%至30%左右,道路交通用地占到总用地的15%左右,绿化及其他用地占15%左右,保持这一比例才能保证开发园区良性发展。这意味着园区内将引入更多包括工业服务、生活服务在内的第三产业,并以此吸引人口聚集,撬动城镇化。

  在相关政策支持上,安徽省鼓励试点园区对周边相邻的开发区进行整合;支持试点开发区根据集聚的人口,统筹规划建设就业、教育、医疗、社区服务等公共服务平台;支持加快构建开发区产城一体建设融资平台,鼓励注入优质资产和吸引社会资金参与,实现开发区建设投资主体多元化;鼓励试点开发区产业升级,扶持壮大主导产业。

  “最根本的是要在体制机制上作出重大调整,通过改革创新推进产城一体化发展。建立适应新型城镇化发展要求的土地、建设、环保、财税、金融等政策体系,以制度上的突破释放发展的潜力。”闪辉告诉《决策》。

   钱从哪里来

  “人的城镇化是进城农民融入城市的过程,实质是享受到与城市居民同样的公共服务与社会权益。”根据闪辉的测算,安徽地级市农民市民化成本约15万元人,县城市民化成本约10万元人。

  建立农业转移人口市民化成本分担机制,是此次试点的首要任务。

  在闪辉看来,应该明确各级政府的责任,合理分担公共成本,充分调动社会力量,建立由政府、企业、个人共同分担成本的农民工市民化机制。政府要承担农业转移人口市民化在义务教育、公共就业服务、医疗卫生、社会保障、保障性住房以及市政设施等方面的公共成本。

  新型城镇化不论是基础设施建设,还是人的城镇化,都需要大量的资金。据测算,未来一个时期,安徽新型城镇化创造的投资消费需求每年接近4000亿元。但钱从哪儿来?

  “新型城镇化需要大量资金做保障,能不能解决‘钱从哪里来’的问题,是决定新型城镇化质量和水平的核心问题。”在孙自铎看来,目前城镇化建设主要靠土地出让金,运作方式大部分仍停留在以土地换投资阶段,在土地供给收紧、地方政府无地可卖,且拆迁成本不断高涨情况下,地方政府卖地收益越来越少,土地财政难以为继。

  以往靠政府大量举债和“土地财政”的老路子走不通,建立多元化可持续的城镇化投融资机制,就成为新型城镇化试点的当务之急。

  2013年3月,安徽省政府与国家开发银行签署合作备忘录,将安徽作为开发性金融支持新型城镇化建设的首个试点省,双方将在安徽省9市+23县启动新型城镇化建设试点,并在2020年前持续深入推进全省的新型城镇化建设。

  在专家看来,国家对政府融资平台清理整顿以后,商业银行关闭了政府融资这扇门,争取政策性银行贷款就成为城镇化融资的重要渠道。截至2014年一季度,国开行安徽分行累计向新型城镇化领域发放贷款498亿元,占同期人民币贷款发放额的89.2%。

  “对于一些准公益性项目涉及市场运营,吸引民间资本、社会资本来缓解资金之渴是重中之重。政府可以通过市场化运营,引进社会投资进入准公益性项目建设。如城市供排水、环境卫生、交通等各个领域,解决中短期投资压力。”孙自铎认为,应出台一系列激励政策来鼓励民间资本参与城镇化建设,降低准入条件,制定公开、公平、合理的准入制度,确保民营资本公平地参与到城镇基础设施、社会事业、公共服务等各种领域。

  “十八届三中全会提出建立城市基础设施、住宅政策性金融机构,这是一个全新设想,值得我们关注跟进,用好国家政策,争取更多建设资金,投入到基础性建设中来。”在闪辉看来,要走金融创新的路子,“不是缺少资金,而是缺少创新手段。

   “两头悬着”的地

  与“”的问题相比,另一个更严重的瓶颈是“”的问题。

  一方面城市土地极度紧张、地价奇高,导致农民工无法在城市安家落户;另一方面他们在农村有宝贵的土地资源却被闲置,这“两头悬着”的问题已成为新型城镇化试点首要破解的难题。

  根据统计,2002—2013年,在大规模农村人口转移进城的10年间,安徽农村土地的人口承载力从每平方公里的4126人下降到2822人,农村人均建设用地却从242平方米增加到360平方米,大量空置宅基地缺乏流转或退出机制,导致“空心村”现象加剧。

  与之相反的是,城镇建设用地指标严重不足。根据安徽省土地利用总体规划,到2020年,安徽全省建设用地总规模为2988.84万亩,但到2013年底,建设用地总规模已达2905.35万亩,指标只剩下83.49万亩,显然无法满足新型城镇化对土地的需求。

  一些乡镇由于建设用地年度指标严重不足,甚至连居民小区的菜市场、配套商业设施都因为缺少用地指标而无法建设,这显然与新型城镇化以人为本的要求相去甚远。

  这样的反差并不是安徽独有。据统计,目前我国农村宅基地10%—20%是闲置的,部分地区闲置率甚至高达30%,造成了土地资源的严重浪费,同时,城镇化又面临土地资源的刚性约束。

  在此次国家新型城镇化综合试点中,核心内容之一就是改革完善农村宅基地制度,探索宅基地有偿使用和有偿退出制度,探索超标准宅基地处置办法。事实上,对于宅基地退出机制,安徽已经进行了探索。

  芜湖市是全国第一个农民集体建设用地使用权流转试点城市。1999年,国土资源部正式批准该市试点,包括农民集体建设用地使用权转让、租赁、作价入股、联营联建、抵押等。10多年来,芜湖试点成效明显,但一直未能在全省乃至全国推开,一个重要原因就是难以逾越法律“红线”。

  2013年9月,安徽宣城市下辖的宁国市政府出台《农村宅基地退出办法》,规定自愿退出宅基地的农民,可获得最高每亩6万元的补助。但由于补偿标准不高,农民主动退出宅基地的意愿较低。而且抵押融资渠道不畅,由于风险因素和处置难度,集体建设用地一般不能抵押,银行不愿进行抵押融资。

  今年7月,安徽省出台了深化农村综合改革试点的实施方案。方案提出,在符合规划和用途管制的前提下,农村集体经营性建设用地使用权人可以通过出让、租赁、作价出资、转让、出租等方式,按照现行建设用地标准,用于工业、商业、旅游和农村住宅小区建设等。同时,农村村民主动退出宅基地的,由农村集体经济组织予以补偿或政府奖励,并采取其他手段进行激励。

  “为了盘活大量的农村存量建设用地,应在耕地占补平衡的前提下,进一步扩大城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点,支持城乡建设用地增减挂钩指标省内跨市流动。”闪辉认为,探索实行城乡之间人地挂钩政策,城镇建设用地增加与吸纳农村人口进入城市定居规模挂钩;探索实行地区之间人地挂钩,城镇建设用地增加规模与吸纳外来人口进入城市定居规模挂钩,可以缓解城镇化的土地约束,激发各地促进农业转移人口市民化的积极性。

  这一套制度环节打通后,有望破解新型城镇化“”的瓶颈,可以使土地资源城乡和区域之间得到合理配置。而这也标志着新型城镇化改革进入了深水区。

(原标题:新型城镇化的安徽路径)

文章关键词: 城镇化 我要反馈 分享