产粮大县产粮越多财政越困难 如何破解“高产穷县”困境

黑龙江桦川县水稻万亩高产创建示范片面积3万亩，水稻生产实现全程机械化作业。图为遥控水稻喷药机正在喷洒农药。经济日报记者　刘 慧摄

北大荒建三江精准农业农机中心运用全球卫星定位、遥感和地理信息系统，提升农业标准化作业水平。图为参观人员在观看变量施肥作业系统运作。经济日报记者 刘 慧摄

全国有800个产粮大县，其中超10亿斤的产粮大县有400多个，产量占全国的54%。然而，很多产粮大县仍然戴着“贫困县”的帽子，没有能力发展地方经济，缺乏对农业基础设施建设的投入能力，制约了粮食生产可持续发展。完善产粮大县利益补偿机制，对于实现稳粮增产、确保国家粮食安全具有重要意义。

支农政策倾斜主产区

仲夏时节，走进东北黑土地，成片的稻田郁郁葱葱。在黑龙江桦川县水稻万亩高产创建示范片，水稻正处于分蘖盛期，群体合理，长势均衡。这个示范片面积3万亩，采取“工厂化智能催芽+标准化大棚钵体育秧+高速插秧机摆栽+节水控灌+测土配方施肥+生育进程叶龄诊断+病虫害绿色防控+全程机械化”的增产技术路线，通过全程跟踪指导服务，平均亩产能达到700公斤以上，比常规田块增产10%以上。

黑龙江现代化大农业是我国现代农业发展的样板，其农业现代化水平之高，令观者惊叹。位于黑龙江富锦市上街基镇德安村玉米高产创建整建制推进示范片，种植面积1.5万亩，通过加强田间管理，平均亩产能达到800公斤以上。

黑龙江农委主任王忠林说，黑龙江现代化大农业的发展，得益于中央、省、市、县各级财政大力支持。黑龙江省本级财政6年来向农民合作社、农田水利工程、水稻智能催芽车间、育秧大棚、培肥地力等粮食生产重点领域和关键环节累计投入155.4亿元。各市县还在土地流转、规模经营、抗旱水源、水稻育秧大棚建设、统一防虫灭虫等方面加大政策支持和资金投入，持续调动了农民发展生产积极性。

记者从刚刚结束的全国产粮大县培训班上了解到，近10年来，中央财政累计安排用于粮食生产发展方面的支出约4.4万亿元，年均增长16%。粮食主产区始终是中央财政支农投入的重点，据初步统计,近5年,中央财政安排13个粮食主产省农业和粮食生产相关专项转移支付,约占全国总规模的62%,年均增幅超过20%。2013年中央财政对产粮（油）大县的奖励资金达到320亿元。这些支农资金有力地促进了产粮大县现代农业的发展。

资金整合成撬动支点

因为体制机制原因，中央财政涉农资金被分散在各个部门，形成“九龙治水”的格局，零打碎敲、平均用力、撒胡椒面等问题日益突出，导致支农效果大打折扣。解决资金分散的最好办法，就是有效整合资金，把有限的资金用到最需要的地方、最能发挥作用的地方。

为了合理有效配置公共财政资源，提高支农资金的使用效益，我国开展了以县为主的支农资金整合试点。一些县市通过整合各种支农项目资金，有计划、有目的投放资金，实现了“多个渠道进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”，集中财力解决制约农业农村发展的瓶颈问题，取得了较好效果。

山东汶上县是国家重要商品粮基地。该县近年来大力推进粮食高产创建整建制推进及增产模式攻关示范片建设，示范片带动粮食大面积均衡增产，今年示范片小麦平均亩产606公斤。高产创建整建制示范片的建设需要大量的资金投入。汶上县县长王宏伟说，他们通过积极整合农业综合开发、小型农田水利重点县建设、新增千亿斤粮食产能、山东省村级公路网格化等农业基础设施项目，对示范方内的沟、路、渠、水、电、井进行综合治理，累计整合资金5.8亿元，建成高标准粮田50余万亩，硬化田间道路260公里，大大改善了农业生产条件。同时，将农业技术推广、农资综合补贴、农业生产社会化服务试点等项目，统一安排在示范方实施，最大限度发挥了各项资金的综合效益。

这些产粮大县整合资金规模小，层次低，没有打破涉农项目审批格局。2013年我国又启动了黑龙江省“两大平原”涉农资金整合试点，从中央和制度层面推动涉农资金整合，将中央和地方财政安排的农业生产发展、农村社会发展、扶贫开发等3大类77项资金全部纳入整合范围，赋予地方更大自主权，地方可以根据任务需求，适当调剂、统筹安排使用涉农资金，集中支持现代农业综合配套改革的重点项目、重点区域、重点方向，充分发挥财政政策支农的撬动作用。

黑龙江富锦市市长郭广福说，近3年，他们统筹国家和省级粮食生产扶持资金8亿多元，重点用于高标准农田、防洪抗旱灌排系统、水稻集中育秧、农业机械化等方面建设。目前，全市高标准粮田达到240万亩，190万亩水田实现智能化催芽工厂化育秧。

利益补偿机制须完善

中央财政支农力度很大，但产粮大县依旧面临产粮越多、财政越困难的问题，要粮食还是要经济仍然让产粮大县纠结。安徽省农委副主任王华认为，粮食安全应该由中央和地方共同负责，中央应该承担首要责任。中央财政资金分配时应建立与粮食产量挂钩机制，让地方政府在重农抓粮时不再感到支出压力大、财力困难，全心全意发展粮食生产。

吉林榆树市市委书记冯善国告诉记者，2013年全市粮食产量突破60亿斤，地方财政收入只有10亿多元，与相邻的经济发达县市相比，榆树市经济发展水平低，基础设施建设明显落后。他们努力提高自我发展能力，通过引进中粮集团、正大集团等大企业，发展农产品精深加工，但是，农产品加工业投入大、见效慢，对地方经济贡献有限。“要调动产粮大县的积极性，当务之急还是要加大利益补偿力度，应该让产粮大县的财政支出达到全省或者全国县市的平均水平。”冯善国说。

冯善国的话代表了很多产粮大县的心声。许多市县长认为，国家应该建立稳定投入的增长机制，健全利益导向机制，把各地粮食等农业贡献作为中央财政对地方一般性转移支付的重要因素，中央财政的“蛋糕”应该向粮食主产区、主产地倾斜。应该加大对产粮大县的财政奖补力度；减轻或者逐步取消产粮大县直接用于粮食生产等建设项目资金配套；补偿产粮大县调出的商品粮；强化产粮大县农业基础设施建设；建立粮食主产区与主销区的利益连接机制，鼓励主销区到主产区建立粮食生产基地，更多地承担国家粮食储备任务。

王华认为，完善产粮大县利益补偿机制，还应该改变目前普惠式的农业补贴方式，提高农业补贴的精准性和指向性，补贴应向种粮大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体倾斜。现在新型农业经营主体普遍面临基础设施建设难、贷款难、投保农业保险难、缺乏技术人才和经营管理人才等困难，国家应该加大补贴力度，提高他们种粮的积极性。（经济日报记者 刘 慧）