产业基金搅动大棋局
这一改革,被称为“补改投”。一字之差,表明财政资金支持产业发展方式颠覆性地转变。专家认为,这种方式符合财政改革的思路和方向。
财政基金引导、社会资本参与、专业化管理、市场化运作,这对财政资金的使用以及产业发展的影响,意义深远。
效果如何?
通过基金,两项目投资3年收益翻番:四川已形成产业基金集群,共设立基金28支,放大财政出资8.39倍,撬动产业发展“棋局”
投资1.1亿元,不到3年,获得收益1.3亿元,收益率120%。这是四川财政出资成立的产业振兴发展基金的首次试水。
早在2011年,财政出资30亿元设立了四川产业振兴发展投资基金。今年以来,更是先后成立中小企业发展基金、川商返乡兴业投资基金等。“产业基金实践比较早,但是像四川这样,已经形成基金群的屈指可数。”四川产业振兴发展投资基金有限公司董事高书美介绍,产业基金集群包括2011年设立的四川产业振兴发展投资基金有限公司和2012年设立的四川发展股权投资基金管理有限公司,财政共出资30多亿元。截至今年6月底,产业基金集群共设立基金28支,募集资金440.73亿元,实际到位资金298.13亿元,实际完成投资281.63亿元,从完成投资额来看,放大了省财政出资8.39倍。
以产业振兴发展投资基金为例,截至今年6月底,一期基金实际募集61.35亿元,完成投资57.96亿元。共计完成四川医药股份、四川能投股份、四川旅发集团、迪康药业、勤智数码、四川路桥等18个项目投资。总体运行平稳,预期收益良好。四川医药股份公司,在2014年7月以并购退出方式,向国药控股股份有限公司转让持有的目标公司全部股权,投资收益超过1.3亿元,投资收益率约120%。另一退出项目为四川路桥股份公司,收益率也达到119%。
高书美认为,这些数据恰好反映了产业基金的精髓——财政出资,吸引社会资本参与,放大财政资金效用,进行股权投资,退出时产生收益,再次放大财政资金规模。
省发展改革委副巡视员郭林华则认为,“补改投”就是由一次性投入向循环使用转变。这种撬动效用,时间越久越明显。
我省力争今明两年在省级建成20支左右政府出资的产业基金,政府出资100亿元;推动全省建成50支左右政府出资的产业基金,政府出资200亿元;加上吸引的社会资本,预计全省基金总规模将超过千亿元。今年底前力争建成并投运一批,包括省政府已批准设立的信息安全和集成电路产业投资基金等3支,国家发改委已批准设立的海特航空创业投资基金等3支,财政部会同相关部委已批准设立的四川农产品流通发展基金,政府将出资20亿元以上,基金规模达150亿元。
为何热衷?
传统的财政补贴,补贴项目“小散乱”。“补改投”,更好体现政策导向,一次性投入变循环使用,优化财政资金绩效“棋局”
产业投资基金,是对未上市企业进行股权投资的利益共享、风险共担的集合投资制度,通过向投资者发行基金份额设立基金公司,从事创业投资、企业重组投资和基础设施投资等实业投资。
今年,仅浙江、重庆、江苏、山西、河北、河南、湖北、湖南、福建等省就设立了财政引导产业基金十余支。其中战略性新兴产业投资基金超过6支,规模逾1500亿元;以基建为主的公共服务领域产业投资基金近10支,规模逾3700亿元。而去年底,这类基金规模只有约1300亿元。
政府发起产业投资基金,形成热潮,有其深刻的经济社会发展和政策背景。
传统模式,财政资金主要采用项目补助方式,政府职能机构直接参与项目选择,逐级申报审批。省财政厅副厅长陈书平表示,这种模式下,资金使用分散、政策导向不足,项目安排“小、散、乱”现象突出;管理手段落后,资金审批与使用脱节,上级“重审批、轻监管”、下级“重申报、轻使用”等现象比较普遍,激励约束机制不够有力,资金使用绩效亟待提高。
财政资金按照程序直接补贴给一些符合规定和要求的企业,补贴金额平均能达到100万元。这种撒胡椒面的模式,一方面对企业发展无法起到决定性作用;另一方面,很少涉及初创型、轻资产企业,补贴较多地给予成熟产业,获得资金的往往是大中型企业。
新预算法出台后,传统的地方融资平台全面受限。新政策规定,地方政府规范的举债融资机制仅限于发行地方债券、PPP和规范的或有债务。融资渠道受限,而地方政府发展经济的权责并未减轻,城镇化的基础设施融资需求巨大。同时,经济下行压力加大,基础设施和公共服务领域的建设成为拉动投资乃至稳增长的关键。
产业投资基金由于其灵活的形式和汇集资本的功能,成为地方政府基建融资在债券和PPP之外的新选择。比如面对新建项目,政府可以发起基金,吸引银行、保险等金融机构和实业资本提供项目建设所需要的资金,解决当前建设资金不足的问题。
怎样搅动?
融资渠道有限,有了产业基金补充,就可以多重撬动资金,布好用PPP搞地方建设的“棋局”
不是每次政府提出PPP项目合作需求,市场都能满足。
假如某县需要建设污水处理项目,但是具备管理运营能力的企业却没有足够资金参与,其他市场化基金不参与,项目就面临流产。这时,政府出资引导的产业基金,就可以发挥作用,弥补中间缺失的投资者一环。基金可以出资与上述企业共同成立项目公司,将资金与管理经验,共同注入PPP项目,项目公司负责建设和运营,收入按照股权比例分成。有了产业基金的补充,就可以下好这盘用PPP搞地方建设的“大棋”。
融资渠道有限,但地方政府基础建设压力依然较大,如何用好手中工具,显得至关重要。专家表示,这就是产业基金很重要的一个效用,就是与PPP模式配合应用,进一步撬动社会资本。
不仅在新建项目上有效,对于存量项目,产业基金的作用更为明显。基金可设立项目公司,接手具体项目运营,具体可通过TOT(转让—运营—移交)、ROT(改建—运营—移交)等方式。尤其是对于已到回购期的BT类项目,原先政府的付费期是三到五年,产业基金介入项目后,政府通过授予特许经营权,政府的补贴或支付期限可以延长到10年甚至更长,大大减轻地方政府的短期偿债压力。
由此可见,“补改投”,用财政资金吸引社会资本成立基金,投资PPP项目,可以多重撬动资金。
“基金配合PPP”的模式得到了国家层面的认可。今年5月,国务院出台的文件中,特别指出中央财政出资引导设立中国政府和社会资本合作(PPP)融资支持基金,作为社会资本方参与项目,提高项目融资的可获得性。鼓励地方政府在承担有限损失的前提下,与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金,并通过引入结构化设计,吸引更多社会资本参与。
我省将在今年组建一支PPP投资引导基金,明年投运。
如何运作?
设立更合理制度,摆平利益纠葛,改变项目对社会资本缺乏吸引力的“棋局”
政府引导的产业基金,还有不得不面对的问题。
财政资金与社会资本合作投资,钱的来源不同,诉求不同,必然会有矛盾。浙江省四川商会执行会长赵崇甫认为,市场化运作基金会产生“短视”的问题,有些行业、产业需要一个较长的培育阶段,而基金只看中短期利益,就难以很好满足政府的出资意图;政府若只在意其产业导向,难以在一定时期给投资人带来期望的收益,可能造成其他基金参与者的撤资。
如何用制度消解这一矛盾,成为产业基金良性运作的前提。
高书美认为,解决之道就是“政府引导、市场运作”原则。具体来说,即通过章程充分体现政府的意向(比如主要投向、项目所在地等),而在章程的框架内,完全市场化运作,政府不干预,形成“笼子里跳舞”的格局。
但是,体现政府意愿的章程,却很可能对社会资本缺乏吸引力。这就引出另一个问题:如何增强产业基金吸引力,让逐利的社会资本愿意参与。
西南财经大学财税学院副院长李建军认为,政府为了撬动更多社会资本参与,可以将财政出资部分所得的利益进行分享。“我们会对基金管理机构给予奖励。未来省财政可将其享有收益一般不超过30%的部分用于奖励基金管理机构。”陈书平介绍,不仅如此,基金股权结构安排上,支持引入优先级出资,优先级出资不仅获得约定的基础收益,还可以分享超额收益,政府出资收益也可对优先级出资再给予适当让利。这种制度设计,就是考虑了银行、险资、信托等社会资金的特定需求。
在风险承担上,政府出资部分也会承担更多。比如四川省产业振兴投资基金就有规定:在未收回全部出资并实现4%年收益之前,除基金发起人之外的其他投资人先行收回投资和4%的收益;在实现4%-6%收益时,基金发起人让渡30%收益;只有实现6%的收益后,才同股同权进行分成。这种模式下,银行、保险等低成本资金构成优先层,基金发起人资金构成劣后层,优先层承担最少风险。通过利益和风险上的制度安排,社会资本就能被盘活,更有动力参与产业基金。