中国首次为境外非政府组织立法 业内多存忧虑

　　 立规境外NGO

　　【《财经》杂志记者 吴珊/文】5月5日，全国人大常委会法工委公布了《境外非政府组织管理法(草案二次审议稿)》(下称草案)，公开征集意见的日期截至6月4日。

　　这是中国第一次为境外非政府组织专门立法。在此之前，除了1989年的《外国商会管理暂行规定》以及2004年《基金会管理条例》对境外基金会在华设立代表机构有所规定外，境外非政府组织一直未被正式纳入中国现行法律体系。

　　因为事关境外非政府组织未来在中国活动的登记和管理规则，以及未来的在华活动空间，此项立法引发了社会组织领域的空前关注。相关机构和个人纷纷抢在公开征集意见截止期前，提出各自的意见和建议。

　　至5月底，将有多个机构或个人牵头提交立法草案修改建议稿。知情人士透露，民间的意见可能无法影响立法的大方向和整体框架，但“表达声音本身就是对舆论环境的塑造，由此也可以让国际NGO更多地进入公众视野”。

　　 立法背景

　　去年12月，十二届全国人大常委会第十二次会议首次审议了《境外非政府组织管理法》草案。草案规定境外非政府组织在中国境内设立代表机构和开展活动的申请登记许可程序，确立了政府有关部门及其授权的组织为境外非政府组织开展活动提供的各种指引及法律义务。

　　此前媒体报道，4月20日全国人大常委会审议通过的二审稿相较一审稿部分放宽了限制。比如，在“境外非政府组织及其代表机构不得在中国境内设立分支机构”之前，增加“除国务院另有规定外”的表述，允许例外情况。

　　此外，“境外非政府组织开展临时活动应当经业务主管单位同意”的规定后也增加了例外情况，提出境外非政府组织如果与中国国家机关或者经公安部门确定的单位合作，“可以按照国家规定办理审批手续”，即无需再申请业务主管单位同意。

　　“该法二审草案公开，只两天间隔，《国家安全法》草案二审稿也公开征求意见，这不只是时间上的巧合。” 在清华大学NGO研究所副所长贾西津看来：《境外非政府组织管理法》是加强国家安全一系列举措中的一个环节。

　　去年10月，十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，其中就提出要“加强在华境外非政府组织管理”。

　　4月20日，全国人大常委会对《国家安全法》草案进行二审，增加了“抵御不良文化渗透”的内容。“从国家安全这个立法意图和视角切入，决定了同时二审的《境外非政府组织管理法》的概念解读和法则设置。”贾西津说。

　　“此次将‘境外非政府组织’提出来作为一个主体，而非按领域划分的‘国际非政府组织’，并上升到立法的层面，是业界事先没有想到的。”中国社科院社会政策研究中心副主任杨团说。贾西津介绍，此前国际上没有单独就境外NGO立法的惯例，一般是适用本国的《非营利组织法》，按教育、环境、医疗、宗教等划分出不同领域。

　　5月12日和15日，中国国际组织合作促进会(下称民促会)召集了两场研讨会，30多家境外NGO、30多家本土NGO和六七家大学及研究机构的代表参会。“如严格按照这个法规定的话，国家安全的视角不仅牵涉到公益，还有整个社会领域，甚至影响到中国整个社会的开放性以及经济整体发展，所以它会对一个国家和国际关系层面的影响。”贾西津在会上表示。

　　 “双重管理”依旧

　　草案将境外非政府组织在中国开展活动的登记机关确定为“国务院公安部门及省级人民政府公安机关”。对此，民促会在其汇总的建议稿中提出：是否能对境外非政府组织保持和国内NGO同等对待，比如，由民政部门来对其进行注册登记。

　　草案将境外非政府组织的业务主管单位规定为省级以上政府有关部门。也有与会者表示，这可能会缩小地方政府的管理权限，一些小的、原来受地方政府欢迎的国际组织更难进入。

　　乐施会中国部总监廖洪涛表示：草案延续了中国社会组织登记注册时‘双重管理’的规定，找不到业务主管单位致使无法登记的老问题，是他们的主要担忧。对此，民促会汇总的建议稿提出：“在业务主管单位清单中，除明确每个领域的业务主管单位，还应该有一个‘保底’主管单位，在无法寻找到具体对应的主管单位时，可以转向这个单位。这个单位应该是民政部门。”

　　此草案还规定，“境外非政府组织在中国境内开展活动，应当通过依法登记的代表机构进行；未登记代表机构需要开展活动的，应当事先取得临时活动许可。”

　　从草案来看，学校、医院、艺术机构等非政府非营利组织的活动都会被涵盖在内。那么有学者举例，比如哈佛教授来中国做一个学术交流、招生活动，是否也要找中国合作方，找到业务主管单位、获得公安部门许可等等？他担心，这些繁琐的程序可能对活动产生影响。

　　贾西津认为，草案在界定组织的时候是一个宽范畴，涵盖了社会生活和公共事业的方方面面，而规制原则是一个窄视野，即聚焦国家安全原则，结果可能以国家安全的视角涵盖了所有的境外社会组织，可以说将国家安全的维度提升为整个国际关系的主要维度，在全球性经济交融、社会交往、文化交流、开放互联的时代，它的影响也将是全方位的。

　　 对未来的改变

　　据统计，目前在中国长期活动的境外非政府组织大约有1000个左右，加上开展短期合作项目的组织数量，总数可能多达4000个－6000个。

　　每年通过境外非政府组织流入中国的活动资金可达数亿美元，其活动范围涉及扶贫、助残、环保、卫生、教育等20多个领域。

　　“立法保证和规范境外非政府组织在中国境内合法开展活动，无可厚非，应予以支持，可为促进交流与合作提供法律保障。同时，现存境外非政府组织的项目覆盖范围及种类繁多，多年来在内地的贡献也很大。”香港乐施会董事会副主席、香港特区政府行政会议成员、全国人大代表陈智思在今年全国“两会”期间就草案提出建议案时称。

　　2004年6月1日开始实施的基金会管理条例，将基金会分为三种：可以面向公众募捐的公募基金会、不得面向公众募捐的非公募基金会和境外基金会在中国内地设立的代表机构。这种设置给国际非政府组织合法进入中国打开了大门。红十字国际委员会、世界宣明会、比尔及梅林达-盖茨基金会等非政府组织由此加快了其合法进入中国的步伐。

　　据清华大学NGO研究所所长王名等专家介绍，在国内开展活动的境外NGO,在注册身份上大致分为几种形式，一种是正式在民政注册的基金会，如世界健康基金会、美国半边天基金会；一种是工商注册的境外组织，如巴迪基金会；还有一种是既没有民政注册也没有工商注册，而是依靠境内的合法登记注册的慈善组织来生存和开展活动，如中华捐书会、美新路基金等。此外，还有以个人的名义设立账户或办公室，以及以商会的形式注册等多种形式。

　　王名表示，境外非政府组织有的在工商部门注册为外资企业的代表处，有的以非注册状态与中国本地的合作伙伴开展项目。一个共通点是都寻求通过与中国各级政府合作来开展项目。

　　以香港为例，目前有三类NGO皆在内地开展活动：一种是香港注册、成立董事会并在香港做筹款的国际NGO，如乐施会、宣明会、绿色和平、无国界医生等。有数十万甚至过百万的香港普通市民是他们的定期捐款者；另外一种是支持社会服务的各类社工机构，在过去十年以各种形式参与了内地广东、上海、北京等地的政府购买社会组织服务的试点；第三种则是家族、企业基金会，往往会委托内地的机构和人员来执行项目。

　　2009年，云南省出台了《规范境外非政府组织活动暂行规定》，由国家授权展开立法尝试。2010年，乐施会等13家在云南的境外NGO代表机构获得了首批《备案通知书》。廖洪涛介绍，乐施会中国部昆明项目办公室作为机构代表在省民政厅备案，省扶贫办作为其业务主管单位， 在云南省与合作伙伴的项目在省外办备案。在北京等各地则以与当地的项目伙伴签项目合作协议的方式开展工作。“这种机制非常顺畅。”廖洪涛说。

　　对草案的公布，香港的非政府组织们关心的是：新法是否会改变与内地民间社会交流的现状？廖洪涛介绍，从1987年到2014年3月，乐施会在中国投入的扶贫资金刚好是10亿元，其中在汶川地震就花了超过1.6亿港元。从早期的救灾和农村发展，主要和政府部门合作，到从农村走向城市，越来越多的NGO参与项目，2000年后机构也在从社区层面的项目转向更多的政策研究和倡导。

　　“当年中国本土的NGO主要是靠国际NGO的资金开展工作，这些角色在未来可能是有变化的，比如在救灾与扶贫资金的投入方面，国际NGO的投入比例已经远少于政府和国内的基金会，但从可持续发展、参与式扶贫、性别平等等理念和方法上，还可以继续引进国际上好的经验。同时，中国的民间社会组织走向世界也还有很长的距离。” 廖洪涛相信，国际NGO在支持中国的民间社会组织走向世界，以至国家的国际形象的建立与改善方面将扮演很重要的角色。

　　《财经》杂志特别供稿

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