中国食品安全监管体制待完善

中国食品安全监管体制待完善

　　 法眼聚焦 “福喜事件”引法律思考  

　　       中国食品安全监管体制待完善  

　　前不久，上海福喜食品有限公司用过期、霉变原料制作快餐产品被曝光，引起舆论一片沸腾。8月7日，深圳沃尔玛一名资深员工曝光了食品加工内幕，其偷拍的视频显示沃尔玛厨房用油高密度反复使用，并且使用过期原料制作熟食，甚至将长虫的大米处理后用于制作快餐，出售给消费者。近些年“洋快餐”的丑闻再次被人们重新提起，百胜集团2011年用豆浆粉冲饮豆浆，2013年年初的速成鸡事件，2013年夏的冰块细菌超国标，等等，这些都是不可否认的事实。

　　曾几何时，外资企业在中国一直是“好学生”的代名词，以前风光的外企，近些年却频频爆出负面新闻，外资企业光鲜的公众形象早已蓬头垢面。与此同时，我们的监管部门在干什么？监管机制是否完善，监管是否严格到位都是我们应该探讨的问题。

　　   主持  江晓清  

　　       法律支持  国鹏律师事务所  

　　       “洋快餐”铤而走险的原因  

　　记者：“洋品牌”曾经一直是高品质的代名词，在我国一直备受追捧，为什么近年来频频爆出违规违法事件？

　　林丽娟律师：从企业层面来讲，企业行为多数都是经过深思熟虑盘算成本收益之后的结果，有些外资公司为了利润最大化，甚至默认或者变相鼓励中国公司违规操作。而我们目前的监管体系尚不完善，监管环境较为宽松，且惩罚力度不够，使得企业为违法行为所承担的风险远远低于因此而取得的高额收益，因此纵容了外资企业的“双重标准”。前些年也曾爆出过食品安全问题，但有关部门只是不痛不痒地处罚一下了事，外企几乎感觉不到“痛”。

　　再者，虽然我国新修订的《 食品安全法 》也有关于行政部门对食品行业的监管职责，亦规定国家建立食品安全信息统一公布制度，各行政部门依据各自职责公布食品安全日常监督管理信息，但是对于食品安全信息的公布时间、内容等没有明确规定，这就很难发挥食品安全信息的约束作用。

　　此外，我国食品安全监管浮于表面，未贯穿生产全过程。依据对各个发达国家食品安全监管体制的考察，绝大多数国家均对食品生产全过程进行严密监管。无论是欧洲国家还是日本、韩国，均从食品安全风险评估开始，到风险信息沟通与公开，再到加工和流通的各个环节，最后流入市场，均有相关部门予以督促和监管。

　　       发达国家食品安全监督机制  

　　记者：食品安全问题不是中国特有的，但是国外的问题似乎没有中国这么密集，除了立法层面的原因，监督机制起到的作用不可忽视，发达国家对于食品安全是怎样的监督机制呢？

　　张克律师：发达国家也曾发生过期肉和恶劣制作肉类产品事件，将彻底腐烂的腿肉用绞肉机绞碎，拌到鲜肉里，经过防腐剂处理，重新做成新鲜的香肠等肉制品，辐射范围甚广。但该事件被调查后，他们进行了全面的食品安全立法，建立了一系列配套监管制度，使食品监管状况得到较大程度的改善，至今鲜有大规模故意或者有意违反食品安全标准的事件发生。

　　由此可见，发达国家对食品安全的监管力度和决心是值得我们学习的，此外，发达国家的食品监管机制值得我们研究借鉴：

　　一、食品监管体系比较成熟完备，分工明确。发达国家的食品监管体系经历了近百年的发展，根据不同时代出现的问题适时进行调整，逐渐成熟完备，且架构简单，分工明确。

　　在加拿大，食品监督署主要牵头复杂动植物健康和监督执法，卫生部负责与人体健康有关的工作。在美国，总统食品安全委员会统筹安排全国食品安全工作，食品和药品管理局负责肉类和家禽产品以外食品的安全，农业部负责肉类、家禽及不带蛋壳产品有关的食品安全，环保总署负责饮用水的监管及相关标准的制定。在澳大利亚和新西兰，食品监管部长委员会统一负责制定涵盖整个食物链的食品安全政策，澳新食品标准局制订食品法典、食品标准及向澳新食品标准委员会提出合理建议，卫生部牵头澳新食品标准局工作，农业部负责进出口食品检验检疫。

　　二、食品安全监督主导部门明确，责任具体。美国、澳大利亚、日本、韩国均先后设立了以总统或总理为总召集人的食品安全委员会，统一协调食品安全监管工作。在其指导之下，卫生、农林以及环保或食品标准部（局）共同分工协作，机构相对简单，便于统一协调。其中，最为简单的当数英国食品标准局，该机构是不隶属于任何政府部门的独立监督机构，负责食品安全总体事务及制定各种标准，实行卫生大臣负责制，每年向国会提交年度报告。除此之外，德国、法国、爱尔兰、俄罗斯也施行了较为统一的食品安全监管。

　　     如何完善我国食品安全监管体制  

　　记者：既然我国食品安全监管体制存在弊端，那怎样才能有效改善呢？

　　李宁律师：客观而言，在处理“福喜事件”上，我国各部门的确有进步。比如公安机关打破惯例，首次与食药监部门同时介入，加大了打击力度，提升了打击效率。然而该事件所暴露的问题仍然不得不需要我们倍加注意：一是监管再次姗姗来迟，落后于媒体曝光；二是监管部门只顾将责任推到企业身上，而对自身的失职避而不谈；三是执法力度再次遭遇挑战，现场调查被企业保安拒之门外，贻误时机。

　　如何才能确保监管到位，强化食品安全监督管理，应从以下几方面着手进行：

　　       一是必须建立行之有效的制度体系对食品安全加以保障。  

　　虽然我国《食品安全法》规定国务院设立食品安全委员会，但只是笼统地规定“其工作职责由国务院规定”。国务院食品安全委员会办公室一方面要提高科学执政和管理能力，督促指导地方完善食品安全综合协调体制机制建设，健全相关工作制度，充分发挥各级负责综合协调职能机构的作用；另一方面要根据实际需要改革和完善现有监管体制机制，着力解决好分段监管中的衔接问题，改变监管过于复杂的局面，减少监管交叉，防止监管空白，推动监管合力的形成。特别是对一些同时涵盖生产加工和餐饮、生产加工和流通业态的食品生产经营单位，如前店后厂、自产自销的餐饮单位的监管，要尽快明确监管部门、落实监管责任、解决监管空白问题，促使权责明细化、条理化，界线明确，更具操作性。总之，老百姓的食品安全问题需要监管部门提高科学执政和管理质量，建立科学的、行之有效的监管体系加以保障。

　　 二是完善食品安全标准，提高检测技术。  

　　食品安全标准体系的建立和完善对于食品安全监管至关重要，是执法活动有据可依的关键。另外要加大投入，增添先进的食品检测仪、设立快检室和配备流动检测车，同时还要引进食品专业对口人才，从人员和设备上保障食品安全监管工作。充分利用信息化手段，建立高效的食品经营市场信息采集、处理、分析、指挥、反馈、调整体系，实现信息公开透明。

　　       三是切实严格监管，深入生产一线。  

　　监督管理机构深入食品加工、生产一线，督促经营者严格执行查证验货、过程控制、产品召回等各项质量安全控制制度，建立食品安全控制关键岗位责任制，从食物链重点环节监管转向食物链全过程监管。各大食品生产企业中设立驻厂监督员，负责检查生产流程、生产记录，跟踪企业的退货信息，核实消费者的举报信息等。比照先进国家普遍做法，建立食品追踪系统，能追踪到生鲜食品或加工食品到消费者手上之前任何环节的时间和地点。

　　     四是建立食品安全第三方监督机制。  

　　首先，重视和引导行业协会发挥其积极作用。行业协会对本行业食品的生产技术、工艺流程、产品品质、成本管理、销售管理等有充分的了解，其监管能发挥其专业优势，做到有的放矢。其次，引入公众全面参与监督的第三方监管模式，使政府、市场、社会、公民四位一体，发挥现实效用。建立消费者，尤其是新闻媒体参与食品安全问题管制的动力机制，让参与者在参与中获利而不是受害。建立群众监督队伍，整合和畅通举报渠道，完善有奖举报制度。可以参考适用欧美国家的“吹哨人制度”，不仅不追究“吹哨人”的泄密责任，还为他们及其家人提供各种保护，以此鼓励企业内部人员举报企业的贪腐、影响公共利益和国家安全的不法行为，建立群防群治机制。在此基础上，逐步建立包括行政机关、行业协会、食品科研机构与消费者组织之间的互动，搭建食品安全利益相关者的信息互通平台，及时向消费者传递食品安全信息，预防食品安全事故的发生。

　　此外，规制食品企业违规操作问题的根本措施还在于加大其违法成本，中国的食品供应链极其分散，一些无良企业可以轻易地在该链条任何环节引入劣质产品，这就亟待建立严格巨额损害赔偿制度，促使人为制造不安全食品被查实后所付出的成本远远高出收益，企业可能因之破产；对大规模食品有毒物质致害侵权案件，使其承担行政甚至刑事责任，迫使企业严肃对待食品安全问题。

　　俗话说：“国以民为本，民以食为天，食以安为先，安以管为基。”食品安全是天大的事，责任重于泰山，关系着每个国人基本的身体健康和生命安全，食品行业是良心产业，也是企业应有的社会责任。外资企业进驻中国市场本是双方互惠互利的良好举措，但外资企业亦应秉承其固有之先进管理理念、制度规范，运用中国市场与中国企业良性互助。中国经济的健康发展，必须依靠更多的市场监管和严格执法来引导，狠刹违规操作的不正之风，促使企业在盈利的同时，更多地担当起对社会、生态、人民安全、健康发展的责任。