中国的贫困和反贫困

在1949~1978年的30年中，中国在农村基础设施建设、农村合作医疗体系和社会保障、农业技术推广体系、农村人口教育和培训体系等方面取得了显著成就，大幅度改善了农村地区的生产生活条件和人力资本状况。

　　改革开放之后的30年，尤其是1999年提出“西部大开发”战略和2005年提出“建设社会主义新农村”以来，中国强劲的经济增长势头和逐步深入的农村市场化改革使反贫困步伐明显加快，反贫困被提高到国家战略的高度，反贫困战略实施的广度（人口和区域覆盖面）和深度（减贫绩效）也得到空前的拓展。

　　今天，中国的反贫困已经进入攻坚阶段，贫困的发生形态与反贫困战略均发生了显著的变化，反贫困战略的总体思路和制度框架急需调整。

　　中国贫困的发生形态

　　（1）制度供给不足型贫困。即由宏观经济制度、社会制度或政治制度供给不足而引致的贫困。中国改革开放以来的贫困问题，在很大程度上表现为制度供给不足。贫困人口的权利被制度性地忽视乃至剥夺，使他们被排斥在制度之外，丧失自由选择的能力和权利，从而导致贫困人群可行能力的缺乏和贫困发生率的整体提升。

　　（2）区域发展障碍型贫困。在中国现阶段的贫困中，区域发展障碍型贫困是最主要的贫困类型。某些地区由于交通、通讯、市场设施不完善而引发的贫困，或者由于当地恶劣的自然生态环境与不适宜人类生存的气候所引发的贫困。在中国大面积的西部地区，贫困的发生率极高。

　　（3）可行能力不足型贫困，即结构型贫困。这种贫困是由贫困者个体的可行能力不足造成的贫困，其原因均表现为贫困者个体的某种能力的缺陷，而不是先天的身体或智力的缺陷。对于这些可行能力不足型贫困人群，针对性地提升其可行能力是促使其脱贫的关键。

　　（4）先天缺乏型贫困。这类贫困是由贫困者个体在智力或体力上的先天缺陷导致的生产能力完全或部分缺失而引发的贫困。先天缺乏型贫困的原因一般是不可消除或不可逆转的，这些人群的贫困也很难通过提升其可行能力来解决。

　　（5）族群型贫困。即在某些少数民族社区（尤其是边疆民族地区），由于整个族群在生产方式、文化、宗教信仰、习俗、生活方式等方面的历史原因而造成的贫困。在中国很多边远地区这类贫困大量存在，容易引发宗教和族群之间的冲突，从而变得复杂而难以处理。

　　中国的反贫困战略

　　针对制度供给不足型贫困，要运用制度变革型扶贫模式来应对，即对现有制度进行系统性改革与创新，为贫困群体的脱贫创造基础上的制度条件。制度变革型扶贫的实施主体当然是政府，包括中央政府和地方政府，都有可能是制度变革和创新的主导者。

　　改革开放以来，通过系统性制度变革来进行有效扶贫是中国反贫困的一个基本特征，制度变革型扶贫的特征是整体性强，对所有贫困群体都有覆盖，是一种普惠型的扶贫模式。

　　对于区域发展障碍型贫困，其扶贫的核心使命是大规模改善基础设施条件（包括交通、通信、市场基础设施等硬件）和生态环境条件。一般而言，针对区域发展障碍型贫困，大推进战略是基本适用的，如果没有政府大规模的投资，仅仅依靠贫困群体的个体力量，是很难改变基础设施不足或生态恶劣的状况的。

　　能力增进型扶贫。这类扶贫模式的核心在于提高贫困人群的可行能力，尤其是人力资本投资。近年来针对农村贫困人群的融资能力不足，商业类小额信贷机构和非营利组织大力推广无抵押无担保的微型信贷产品，使贫困人群能够通过信贷增强自我扶贫的能力。

　　救济型扶贫（或输血式扶贫）。对于那些先天缺乏型的贫困群体，造血式扶贫（如小额信贷、人力资本投资）的作用是非常有限的（仅对部分还没有完全丧失生产能力的人群有作用），而只能适用于输血式扶贫，运用公共财政力量或社会公益力量对先天缺乏型贫困群体进行社会救助，民政部门和非营利组织在其中扮演最重要的角色。

　　针对族群型贫困，其应对策略应该是系统型的扶贫模式。对于那些生产方式比较落后的少数民族地区，系统性的文化建设、改进生产方式（尤其是摒弃那些对于自然生态环境有破坏性的生产方式）等措施，对于民族地区反贫困极为重要。对于那些生态环境极为恶劣的地区，应该进行系统性的环境保护政策、整体迁移和异地安置政策等；对于那些基础设施极为落后的少数民族社区，应采取大推进型扶贫战略，大规模改善其基础设施。

　　综合性反贫困模式的运用

　　在中国当前的贫困问题中，民族地区贫困已经成为尤其尖锐的问题，区域性的族群贫困是未来影响地区经济发展和社会稳定的重要因素。解决区域性的族群型贫困需要综合性的系统思路，需要扶贫主体的多元化和扶贫模式的多元化。

　　在很多民族地区比较成功的扶贫实践中，往往将救济式扶贫、以金融扶贫为主的能力增进式扶贫，以及以整村推进战略和异地迁移战略为主的普惠型大推进式扶贫等扶贫模式搭配使用。这些模式的综合使用，不仅可以使一个民族区域大面积地为整体脱贫奠定良好的基础，而且可以在很大程度上提高扶贫工作的瞄准程度与扶贫效率。

　　在这些与民族地区反贫困有关的行动中，政府的角色是非常显著的，但这并不能排斥民间非营利组织和市场组织的重要性，尤其在能力增进型扶贫中，非营利组织和市场都扮演了重要角色，如在社区发展基金和商业性信贷中，非营利组织和市场化机构起到关键的作用。这些机构通过创新性的机制设计激发了潜藏在贫困人群中的内在创造力和自组织能力，从而把贫困人口自己也纳入到反贫困主体当中来，这是支撑当今扶贫工作的重要理念之一。

　　（作者：北京大学经济学院教授）