中国智库详解美国实施金融制裁

      原标题：周小川警告“金融制裁”，看中国智库如何详解美国实施金融制裁

　　金融制裁通常指国际组织或主权国家根据国际组织或自身法律条文的制裁决议，针对特定的个人、组织、实体或者外国所采取的一系列截断资金流的惩罚性措施。随着金融全球化，世界经济一体化的发展，金融制裁作为经济制裁的重要手段之一，已经成为美国实现其对外政策目的的常见工具。由于具有成本低、易执行、威力强大、难以规避等特点，金融制裁作为一种外交国际权力工具，正在并将继续在美国对外政策中发挥更为重要的作用。新世纪以来，美国先后发起了对基地组织、朝鲜、伊拉克、利比亚、伊朗、叙利亚、俄罗斯等多个国家或组织的金融制裁。

　　 1、定义金融制裁

　　目前国际上还没有对金融制裁的确切定义，一般学者都把视为经济制裁的重要内容之一，是经济制裁运用金融手段的一种表现方式。不过，随着金融作为国家经济的中枢神经，国际金融关系日益成为国际关系的重要内容，基于国家安全而开展的国际金融活动已经成为影响国际关系的重要因素。同时，作为经济制裁制裁重要内容的金融制裁重要性日益显现，已经成为金融制裁中常用手段之一。而当代世界金融领域的外交和政治行为中发生的大量现象，仅仅用传统的一般的外交概念已经无法进行精确描述和科学解释，因此，对金融制裁这个概念作出精确描述，就具有了学术研究上的必要性。

　　虽然“金融制裁”这一对外政策手段并非新鲜事务，但国内外对于金融制裁的研究一般都散见于对经济制裁的研究之中。一般通过对其实施手段的描述来定义金融制裁，仅把其看做经济制裁的重要手段之一。

　　美国彼得森国际经济研究所霍夫鲍尔指出，金融制裁是使受制裁国承受经济压力的三种方式之一，核心是阻碍金融流动，如商业融资、世界银行和国际货币基金 组织的信贷，双边援助等，以及冻结受制裁方资产。张曙光在《经济制裁研究》一书中把金融制裁看作是经济制裁在金融领域的表现。除以上提到的措施外，还包括减少、暂停或取消以让步或低于市场利率所提供的贸易信用保证。易霞俊在《美国金融制裁研究》一文中，以美国对伊朗制裁为例，补充金融制裁有关冻结相关金融服务，切断该国金融机构与美国金融体系的联系的重要措施。

　　在给出“金融制裁”定义的研究中，“金融制裁”被认为是限制受制裁国、组织、个人资金流动的一种重要惩罚性措施。比如，阎梁的“中国对外经济制裁-- 目标与政策议题”一文中称，“金融制裁近年来越发重要，从本质上讲它是经济制裁的重要内容之一。一般而言，金融制裁的主要手段是对被制裁国资本自由流动的限制，主要制裁对象在投资和货币两个领域。前者指撤回在被制裁国的投资；后者指扰乱被制裁国货币的稳定，以扰乱其整体经济的稳定性。”

　　王一枝的论文《美国金融服务制裁对中国海外油气投资的影响与对策研究》是国内首篇重点讨论金融制裁对我国影响以及对策的学位论文。该文的金融服务制裁主要指金融制裁中旨在阻止或阻碍目标国获取国际金融服务，以切断其国际资金流通渠道的一种行为。文中称，美国所管辖的金融机构是实施制裁的主体。

　　黄风在《国际金融制裁法律制度比较研究》一文称，金融制裁主要指使用各种金融手段的经济制裁，是国际经济制裁的内容之一。主要指一国根据特定国际机构或国家共同体的制裁决议针对特定的个人、组织、实体或者其他国家所采取的冻结金融资产的措施，或者一国根据本国的对外政策或者国家利益针对特定的他国、他国组织或者个人采取的冻结金融资产的措施。

　　总体而言，以上对金融制裁的定义都相对简单，都只从金融制裁某方面特性或者金融制裁实施中某些手段来予以定义，并没能全面、完整地反映金融制裁的独特性。

　　金融制裁由“金融”和“制裁”两个名词构成，因此我们从金融和制裁两个概念本身来界定。“金融”是对“制裁”的修饰和限制，金融制裁的本质属性是“制裁”。“制裁”的基本释义是“用强力管束并惩处，使不得胡作非为”，在英文中，“Sanction”是指对违背神意、法律、法规的一种特定的惩罚，它主要包含法律角度惩罚、道德角度约束力、国际法或国际政治角度强制性手段。在《新牛津英语词典》中，“Sanction”的一项主要释义就是指“一国采取的强制另一国遵守国际协定或行为规范的种种措施，其典型形式就是限制贸易或参加运动会。” 由于“Sanction”的含义随后又拓展为包括对守法行为的奖励，以及对非法行为的惩罚，因此，“Sanction”又分为“Positive Sanction”和“Negative Sanction”两个含义。前者主要采取奖励手段而后者主要采取惩罚的手段，两者的目的都是旨在改变目标对象的政策和行为。 从实践来看，制裁的含义偏重于消极制裁，指对违反秩序的对象国施加的一种强制性的行为。随着国际关系实践的发展，制裁的主要目的是改变某一行为体的政策行为，而采取的强制性措施。目前国际上最为广泛应用的制裁手段主要是经济制裁。

　　在理清“制裁”的含义后，再综合“金融”和“制裁”考察其内涵。金融制裁是“金融”相关的“制裁”，它属于“制裁”的一种。由此，“金融制裁”也是一种对违法行为的惩罚或者迫使另一行为体改变其行为的强制性措施。而在实施惩罚和强制性措施的主要手段集中于金融领域以及金融力量。本书试图从金融制裁的行为体、内容、目标以及严厉程度等四个方面，对金融制裁作出初步定义。

　　首先，金融制裁的主体是国家或国际组织，受制裁方可以是国家、组织机构、个人等。就金融制裁实施的主体国家而言，一般情况下，能够发起金融制裁的国家，国际上具有金融实力，金融体系比较完善和发达，或者该国家的货币是世界主要流通货币的国家。当前，联合国撰写有专门实施金融制裁的专门条例，而世界银行和国际基金组织也常常配合联合国等一起实施金融制裁。金融制裁的客体不仅仅局限于国家，由于金融涉及的范围较为广泛，所有与资金流动相关的行为体都有可能成为金融制裁的实施方，因此，金融制裁的客体包括国家、组织、银行等金融机构、公司和个人。

　　其次，金融制裁的主要内容是通过阻碍受制裁方的资金流动来对迫使其改变行为的一种强制性行为。简而言之，金融制裁主要是通过阻碍金融流动来使受制裁方承受经济压力。在以往案例中，常见的金融制裁手段包括财政制裁、资金冻结、禁止金融交易、制裁银行系统等。

　　第三，金融制裁是经济制裁中与金融相关的一个分支，它与经济制裁所要达到的目的大体一致。不过，金融制裁相比其他手段的经济制裁具有较高的“准入门槛”，也就是说，金融制裁以金融力量作为依托，只有金融力量雄厚的国家才可能对其他行为体发起实施金融制裁，因此，在动用金融制裁手段的时候，它针对的目标具有一定难度。在以往实施的金融制裁的案例中，制裁要实现的目标常常是防止核扩散、政权变更、打击恐怖主义等。总之，金融制裁以维护国家利益为首要任务。

　　最后，与经济制裁其他手段相比，金融制裁属于“高烈度”的经济制裁。根据周永生《经济外交》对“高烈度”经济制裁的界定，这种制裁甚至可能达到以武力实施全面禁运、断绝一切正常经贸往来的程度。1990年开始的美国对伊拉克的经济制裁即属于这种高烈度经济制裁。高烈度经济制裁若再前进一步，将超出外交或经济外交的范畴，而演变为战争。

　　从上述四个角度出发，本文尝试对金融制裁的概念进行初步的界定。金融制裁主要指使用各种金融手段的经济制裁，是国际经济制裁的内容之一，它属于一种“ 高烈度”的经济制裁。金融制裁的最终目的都在于限制被制裁方的资金融通活动，从而最终迫使被制裁方停止相关行为，最终接受制裁条件的目的。从实施金融制裁的主体来看，它多为由联合国、美国或者欧洲等发达国家发起。从目标来讲，金融制裁的实施一般是为了实现某种特定的国家对外政策或者国家利益。从受制裁方来看，它的实体不仅仅局限于国家，包括公司、个人、恐怖组织等。

　　金融制裁是依托一国的金融地位而采取的实现对外政策目标的手段。目前美国处于全球货币金融经济体系的中心。美国从立国之初就非常重视经济手段的运用， 经济制裁一直是其推动对外政策和维护安全的一个传统政策工具，作为经济制裁重要组成部分的金融制裁在美国对外政策中发挥着积极作用。在国际关系中，随着金融化的发展，金融资本已经在世界体系中占据主导地位。金融化对国家关系的体现首先是对国家的侵蚀。王湘穗教授认为，首先，国家利益在全球经济金融化的背景下越来越金融化。其次，金融化使得国家财富的表现形式发生变化。第三，国际货币体系对世界各国的政治和经济都有着深刻影响。最后，金融化导致“主权独立”内涵改变。

　　 2、美国金融制裁的发展演变

　　从19世纪末开始，随着美国在经济和军事上的逐步崛起，并逐渐成为世界最强大的国家，美国凭借其经济和军事实力，更加频繁运用经济制裁，并配合其他手段，来推进其对外战略目标的实现。美国也成为20世纪以来，世界上使用对外经济制裁最多的国家。据统计，在1914年到1990年的116起国际经济制裁中，美国主导的就有77起。在冷战后新增加的80多起制裁案例中，美国参与的就超过60起以上，涉及世界一半以上的人口。

　　二战前，美国货币金融实力不断提升，但鉴于当时英镑仍然是最主要的国际中心货币，并且全球金融网络仍未建立，此时美国对金融制裁的运用仅局限于冻结受制裁方的财产，最具代表性的案例是太平洋战争前美国对日本的金融制裁。

　　二战后美国货币金融经济实习的中心地位彻底奠定，并在战后组建了IMF、世界银行等国际组织，实现美国领导的战后世界政治经济秩序。冷战时期，美国金融制裁最初主要是对前苏联和其他社会主义国家进行遏制，在全球范围内反对共产主义，同时对亲苏或反美的国家进行打击。1950年朝鲜战争爆发之后，美国政府根据《与敌国贸易法》规定，冻结中国在美国管辖内的一切资产。此后，美国根据意识形态原则，对越南、古巴、朝鲜等对立阵营的国家进行了长时间制裁，其中都包括了金融制裁的内容。

　　美国的金融制裁不仅限于敌对国家，还针对其盟友。比如，随着中东石油产量份额的上升并成为美国主要石油进口地，中东成为美国重要的战略考量，为了实现控制中东石油，排挤英法等在中东的传统势力，在1956年苏伊士运河危机中，美国不惜运用金融权力，迫使英国退兵埃及，并最终丧失了对中东的控制权。

　　随着国际议程的多元化，金融制裁目标也有所变化，美国此后又逐步将推进民主人权、防止武器扩散、打击毒品走私和国际恐怖活动等问题纳入对外经济制裁的目标体系中。从20世纪60年代开始，美国针对南非的种族隔离制度实施制裁，包括禁止对南非的所有贷款和投资，以及禁止美国银行接受南非政府的存款等金融制裁手段。20世纪70年代，美国和加拿大通过对韩国施加金融压力来阻止韩国购买再加工核燃料的工厂。

　　冷战结束，全球地缘政治经济发生了巨大变化，美国金融制裁的基础、制裁目标，金融制裁实施方式都有了相应的变化。随着冷战结束苏联的解体，一些对金融制裁的阻碍因素消除，美国金融制裁的对象也更加广泛。非洲许多国家成为冷战后美国金融制裁的新对象。在20世纪90年代新实施的30个制裁中，以非洲国家为目标的就有14个；2000年以来新实施的13个制裁案例中，有6个国家在非洲。 像朝鲜、伊朗等一些传统敌对国仍然是美国经济制裁的对象。与此同时，美国对外金融制裁的目标体系也发生了变化，“推动民主人权”、“反恐”、“反扩散”成为冷战后金融制裁更为频繁的目标。

　　整个冷战期间，美国实施的多数经济制裁系采取与盟国合作或少数通过联合国的多边方式进行。 但冷战结束之后，采取单边制裁行动以推进其对外政策目标的倾向越来越明显。此外，从20世纪80年代末期开始，美国州政府和地方政府也通过运用制裁形成或改变美国的对外政策。进入21世纪后，“9·11”事件开启了美国运用金融制裁的新阶段。金融制裁也逐渐成为美国国际权力的主要工具。随着全球金融化的发展以及电子信息技术的革新，追踪、堵截资金流动不仅可行，更成为美国打击恐怖主义的重要手段之一。美国借助其在全球金融体系的优势地位，识别涉及恐怖主义的资产，处以冻结、扣押乃至没收，并切断恐怖组织资金转移的渠道，借此削弱其经济基础。

　　金融制裁已经演变为美国的重要对外政策手段之一，并在美国外交关系中扮演越来越重要的作用。美国对古巴、朝鲜、叙利亚等国实施的金融制裁已经成为对这些的国家的一种日常外交手段；对伊朗愈演愈烈的金融制裁中，美国试图关闭伊美元支付结算的通道的措施成为遏制伊朗经济命门的杀手锏，部分替代战争手段，实现了伊朗在开发核武器道路上的部分妥协。

　　进入2014年以来，金融制裁为美国和俄罗斯提供了较量的崭新舞台，并且成为大国博弈新手段。截止7月底，美国对俄罗斯已经实施五轮金融制裁。第一轮主要针对普京总统圈子里的核心成员，他们对克里米亚脱离乌克兰负有直接责任。第二轮主要针对俄政府和党政要员，并把俄一家银行列入金融制裁名单，受制裁者在美资产被冻结，美国人或在美国境内的人或者机构不得与受制裁者交易。第三轮针对俄罗斯领导层7名核心人员和17家实体，这些实体与以前受制裁的核心人员有密切往来，制裁仍以冻结资产为主，尚未禁止交易。第四轮制裁进入制裁的实质性阶段，除资产冻结外，相关资金融资交易被禁止，俄罗斯国家石油公司和天然气公司都被纳入制裁对象，限制被列为制裁目标的企业进入美国债务市场。第五轮制裁被称为“最严厉”制裁，将常常在西方金融市场筹集资金的俄罗斯国有银行和开发银行作为主要打击目标，同时增加了武器禁运和禁止技术转让。随着制裁手段的加码，制裁范围的扩大，将对俄罗斯造成实质性削弱和真正的伤害。

　　 　3、美国金融制裁的法律发展

　　随着金融制裁实践手段的不断丰富，各国对金融制裁的立法也在不断完善，使其适用范围越来越广泛，适用手段越来越具有严密性、扩张性和突袭性等特点。

　　3.1 金融制裁的触发理由

　　当今世界的国家间之间的关系错综复杂。多种因素都可能触发主权国家或国际组织对特定对象实施金融制裁。其中最关键的影响因素包括以下几方面：

　　一是维护国际和平及保护人道主义。任何国家如果破坏世界和平，损害各国利益的意图，都会受到国际组织和主要国家一致的声讨和谴责。人权保障机制也日益为国际社会关注的焦点。20世纪七十年代以来发生在柬埔寨、卢旺达以及波黑的有组织种族屠杀及其酿成的人道灾难更是为国际社会敲响了警钟。联合国根据 《联合国宪章》第七章的内容，先后通过决议对利比亚、伊拉克以及塞尔维亚等国进行过经济制裁，防止地区冲突的蔓延与恶化，其中就包括金融制裁。

　　二是满足主权国家自身特定的政治和经济利益。金融制裁作为一种特殊的制裁手段，多为国际组织或地区性跨国联盟（如联合国与欧盟）所使用。但个别拥有强大金融实力，把持了全球金融命脉的国家却同样能通过自身的单方面金融制裁来维护本国利益，达到外交目的，最典型的代表便是美国。

　　三是打击国际恐怖主义的需要。为了切断恐怖分子购买武器的资金渠道，安理会不断通过对恐怖组织实施金融制裁的决议，例如2004年1月30日通过的第1526号决议就明确指出，“成员国毫不拖延地冻结塔利班、‘基地’组织及与它们有关的个人和实体的资产；防止为这些组织和个人融资”。由于恐怖主义巨大的危害性，各国政府也积极主动地根据安理会的授权履行对恐怖组织的金融制裁义务。 可以说，对国际恐怖主义的金融制裁是国际社会中最为广泛被认可和接受的金融制裁模式。

　　四是打击国际犯罪及毒品活动的需要。国际犯罪涵盖了从货物走私，私贩军火到跨境洗钱，毒品贩卖等各个方面，美国和联合国都多次出台对打击洗钱活动和毒品交易资金等相关金融犯罪活动的制裁措施。随着近年来索马里海盗等新形势国际犯罪的兴起，通过金融制裁来遏制国际犯罪的做法正逐步在世界范围内为各国采纳和执行。2008年联合国安理会通过第1843号决议，明确了对索马里海盗进行包括切断资金来源和金融资产冻结在内的金融制裁措施。

　　3.2 联合国涉及金融制裁的相关法律制度

　　联合国是协调国际冲突，维护世界安全稳定发展的中枢机构。《联合国宪章》中涉及到与金融制裁有关的相关条文被大多数国家公认为履行金融制裁权力的来源，往往具有指引性效力。冷战结束之后，联合国安理会使用金融制裁的频率日渐上升，其对于金融制裁在法律上的定义和阐释也随之更加深入全面。

　　在联合国历年来颁布的有关金融制裁的各项法律条文中，处于核心地位的无疑是联合国在其成立之初的1946年所颁布的《联合国宪章》中关于金融制裁的第25条和第41条法律条文。

　　第25条，即：“联合国会员国同意依宪章之规定接受并履行安全理事会之决议。”，第41条，即“安全理事会得决定所应采武力以外之办法，以实施其决议，并得促请联合国会员国执行此项办法。此项办法得包括经济关系、铁路、海运、航空、邮电、无线电及其他交通工具之局部或全部停止，以及外交关系之断绝。” 这两条条文中，第41条条文赋予了联合国安理会决定对特定的主权国家或实体实施全方位制裁的权力。其中着重声明了对“经济关系”的停止，无疑是金融制裁权力的来源。第25条条文则是对第41条条文内容的一种保障，给予了安理会认定和鉴别被制裁国，并要求会员国根据安理会决意对被制裁国采取制裁措施的权力。上述两条条文在战后的国际社会中被奉为执行金融制裁的法律依据及履行国际制裁义务的基本条件。

　　此外，联合国对于启动包括金融制裁在内的制裁的条件也做出了规范，《联合国宪章》第39条规定：“安全理事会应断定任何和平之威胁、和平之破坏或侵略行为之是否存在，并应做成建议或抉择依第四十一条及第四十二条规定之办法，以维持或恢复国际和平及安全。”而第40条：“为防止情势之恶化，安全理事会在依第三十九条规定作成建议或决定办法以前，得促请关系当事国遵行安全理事会所认为必要或合宜之临时办法”则做出了说明，若安理会根据39条和40条中的内容判定当前被制裁国或组织的行为威胁到了世界和平和稳定，在如何定义“和平之威胁、和平之破坏或侵略行为”上，安理会的主要依据为1971年联合国大会通过的《关于侵略的定义》决议作为判定标准。

　　总体而言，《联合国宪章》中第39和40条阐述了使用金融制裁的情形及理由，第41条赋予了安理会行使金融制裁的权力，第41条明确了联合国成员国依据安理会决定对被制裁国进行金融制裁的责任。

　　《联合国宪章》的相关条款说明了金融制裁的法理来源，具体层面上的制裁决议则由联合国安理会颁布，按照宪章第25条，安理会拥有行使维护国际和平与安全的职能。对危害世界和平，影响地区稳定的国家和组织进行金融制裁。其历年通过的决议中包含了大量涉及金融制裁的内容。这些内容虽然不具强迫执行性，但在很大程度上将影响国际社会对被制裁国金融方面的态度和业务往来。

　　安理会有关金融制裁的决议有时是针对危害世界和平的国家，例如1990年海湾战争爆发后，安理会迅速通过了第661号决议，其中就明确规定“所有国家不得向伊拉克政府或伊拉克境内的任何商业、工业或公用事业机构提供任何资金或任何经济资源”。有时是为了打击国际恐怖主义，如1999年通过的针对基地组织的第1269号决就呼吁各国“在本国领土内通过一切合法途径防止并禁止为任何恐怖主义行为进行准备和筹资”，2000年通过的针对塔利班和基地组织制裁的第1333号决议中指出“毫不拖延地冻结本·拉丹以及与他有关的个人和实体、包括`基地`组织的资金和其他金融资产，并包括本·拉丹以及与他有关的个人和实体拥有或直接间接控制的财产”；有时是为了打击某些国家政府官员的腐败行为。例如2004年通过的第1532号决议，认定利比里亚前总统查尔斯·泰勒及其他人“耗尽利比里亚资源，将利 比里亚的资金和财产转移到国外藏匿”，因此对其在海外的资产实行冻结。

　　从以上安理会通过的有关金融制裁的决议来看，安理会的金融制裁具有如下几个特点：

　　首先，金融制裁覆盖面巨大，由于联合国会员国涵盖全球绝大多数主权国家的特性，安理会的决议往往能影响到其会员国所辖的全部领域。而安理会超越国家利益、维护世界和平的特性也决定了安理会制裁决议能够被大多数国家执行，从而拥有最广阔的覆盖范围。

　　其次，安理会的金融制裁决议更多是一种指引性而非强制性要求。安理会决议中诸如“资产冻结”，“切断资金渠道”等内容，并没有一个统一的国际组织来负责监督各国执行，而是需要联合国会员国国内的法律或行政程序批准，认可和转化，这就决定了安理会的金融制裁决议不具备强制色彩，主要起引导作用。

　　最后，金融制裁作为一种针对性和目的性很强的行为，需要以联合国各会员国的国内相关法律作为保障，如果没有国内相关的法律法规对安理会决议内容进行详细的说明和执行，就无法保障金融制裁的效果。

　　3.3 美国金融制裁的法律依据

　　美国不断颁布各类相关法律法规，逐步构建了一个囊括了成文法、总统决议及财政部规章的全面金融制裁法律体系。并依法设置了专门的机构履行金融制裁职能。具体而言，美国的金融制裁法律主要由以下几个部分构成：

　　第一，与金融制裁紧密相关的法律。在美国颁布的有关金融制裁的相关法律中，起到核心作用，直接作用于金融制裁的主要有两部法律，即：《国际紧急经济权力法》与《国家紧急状态法》。 

　　《国际紧急经济权力法》于1977年通过，该法规定：美国总统在国家安全、对外政策或经济利益受到威胁的情况下，有权命令国内金融机构停止与被制裁对象之间的金融交易、款项划拨、货币转移等业务。而在美国的国家利益受到被制裁国家或实体的侵犯时，总统有权下达冻结外国人在美国的资产，实行贸易禁运，或 采取其他适当的应变方式的命令。对于那些违反该法案，依旧参与与被制裁对象之间金融交易的金融机构，美国政府可以依据该法对实施民事处罚或刑事处罚，民事处罚为25万美元以下的罚款或其 违法金融交易总量两倍的罚金。刑事处罚则为最高100万美元的刑事罚款，对于参与与被制裁对象进行违法金融活动的自然人，还可以最高20年的监禁刑期。

　　在这两部法律的规范下，美国总统与美国财政部分担了金融制裁的决定权与执行权。当美国总统认为国际上出现某一句是或者发生的某一时间对美国的国家安全、外交政策和经济利益构成“非同寻常威胁”时，便可根据上述两项法律的授权和定义，在国会的批准下宣布进入应对威胁的紧急状态。从而采取对相关国家、实体、组织或特定群体和个人相应的制裁措施，其中就包括了金融制裁的相关内容。而美国财政部则通过其专门的“外国资产监控办公室”（OFAC）负责具体的金融制裁活动。

　　因此，《国际紧急经济权力法》与《国家紧急状态法》可以被视作美国金融制裁法律体系的核心。

　　第二，美国能引发金融制裁的其他法律。除《国际紧急经济权利法》与《国家紧急状态法》之外，美国国会颁布的其他法律也对金融制裁的发起和实施做出了补充性的说明和规定。其中最具有代表性的是2001年颁布的《爱国者法案》及美国政府每年年末颁布的下一年度《国防授权法》。

　　《爱国者法案》的颁布是2001年9月美国遭受911恐怖袭击的直接结果。该法案以防止恐怖主义为根本目的，扩张了美国财政部长的权限，赋予其在控制、管理金融流通活动，尤其是针对境外人士或政治实体有关的金融活动的权利。该法的第106条更为美国单方面实施金融制裁提供了一种新的依据，即“当美国成为武装敌对行动志向对象或者成为外国或外国国民袭击对象时”，美国总统可以在不宣布国家进入紧急状态的前提下，单方面决定对局部或孤立的敌对时间对外国人外国组织或外国主权实体实行金融制裁。

　　同时，该法案还赋予美国总统在认定国家已经或即将遭受恐怖主义袭击时没收袭击的相关人员金融资产、限制其金融活动的相关权利。 在适当情况下，美国总统还可以依据该法，授权财政部将认定为恐怖分子嫌疑人的金融资产转交美国国库或指定的其他金融机构或人员。该法案的通过让美国的金融制裁制度在反恐上的威力大幅增加，成为美国利用金融制裁手段打击国际恐怖主义的重要依据。

　　《国防授权法》是美国政府每一财政年度由国会通过，并由总统批准颁布的关于国防经费预算以及具体国防职权行使的法律。其内容随着美国历年国家利益的变动而发生相应的调整，有许多与金融制裁紧密相关的条文。以美国对伊朗的金融制裁威力，《2012年国防授权法》第1245 节就规定，“如果美国总统认为外国金融机构故意与伊朗中央银行或指定的其他伊朗金融机构处理或提供了重大金融交易，应禁止该外国金融机构在美国新开设代理 账户或通汇账户、或禁止继续维持这类账户、或对这类账户施加严格的条件。如果外国的中央银行、国有银行或国家控制的银行，参与了和伊朗之间的石油产品购买及销售相关的金融交易，也都在前述制裁范围之内”。 《2013年国防授权法》对伊朗的金融制裁力度进一步加大，规定在任何“明知”的情况下，向伊朗金融业务提供保险和再保险的相关人员都会受到制裁。《国防授权法》是美国金融制裁在实施层面的重要补充，也是美国每年进行金融制裁提供了参考标准及依据。

　　第三，总统行政命令和财政部公布的专门条例。美国总统与美国财政部分别是美国金融制裁的决定者和执行者，因此，总统的行政命令和财政部的专门条例对金融制裁在现实中的实施具有决定性影响。

　　美国总统拥有很大的自由裁量权，可以根据现实局势的需要颁布行政命令，针对特定国家和组织进行金融制裁。作为金融制裁的执行者，美国财政部颁布的被制裁者名单也就具有一定的法律效力，该名单全称为“特别指令国民”名单（SDNs），由美国财政部与美国国务卿、美国司法部协商后加以拟定，详细罗列了超过一万个被美国视为威胁其国家安全的恐怖主义自然人、法人、组织及主权国家。美国政府通过其财政部下属的OFAC办公室不断根据新获取的情报与证据对名单进行调整，增加新的制裁对象，删除不再符合制裁条件的个人或组织。而对出现在名单上的个人和组织，则进行严格的金融制裁措施。该名单具有强烈的单边性，不受联合国安理会反恐委员会拟定名单的限制。美国境内的金融机构及许多国际金融机构和组织都直接和间接受到该名单的影响，影响极其深远。

　　3.4美国金融制裁的立法发展

　　冷战结束后，美国成为世界上唯一的超级大国。其利用金融制裁作为“大棒”，打击敌对势力的举措愈发频繁。金融制裁由于易于监管、执行成本较小、效果立竿见影等优点而日益成为美国制裁他国的重要方法。在新时期里，美国金融制裁立法也较冷战期间发生了诸多变化。

　　第一，金融制裁单边化色彩浓厚。冷战期间，美国所实施的包括金融制裁在内的经济制裁多数来自联合国授权或通过北约等组织与他国协作完成。冷战结束后，美国单独颁布法案、采取单边金融制裁措施的情况越来越多。仅在克林顿总统的第一任期内，美国实际实施的单边金融制裁行动就高达61次，受制裁的国家达35个，占世界人口的42%和全球出口市场的19%。进入21世纪后，美国在打击国际恐怖主义的行动中加强了与其他国家的合作，但美国金融制裁中单边主义的色彩非但未因此减退，反而还通过美国财政部开列的“特别制定名单”（SDNS）等方式对那些与被制裁对象进行金融活动的第三方金融机构进行金融制裁。由于美国目前金融中心地位难以撼动，未来美国的金融制裁立法将继续带有强烈的单边主义色彩。

　　第二，特殊利益集团对美国金融制裁立法影响上升。冷战期间，美国总统在提出金融制裁、宣布进入“紧急状态”方面较少受到国会的影响。但冷战结束后，这类情况发生了很大变化。许多特殊的族群和利益群体以国会作为影响总统决策的渠道，多次通过针对特定国家的金融制裁法案。仅在1993-2001年的八年 中，美国总统颁布了56个包含金融制裁在内的经济制裁法案，而同时期美国国会通过的类似法案达到了35个，超过冷战期间的总和。与以往不同的是，这些制裁法案中虽然有很多牵涉到美国自身的国家利益，但与特殊利益集团相关的案例也在逐渐上升。例如九十年代初非裔美国人群体游说国会以违反人权为理由通过了对尼日利亚的金融制裁法案，1995年，在“自由缅甸联盟”的努力下，美国国会通过了“1995年缅甸自由与民主法案”，对缅甸军人政府实施包括冻结资产在内的严厉金融制裁措施。1996年，美国古巴裔群体游说国会通过了“赫尔姆斯-伯顿法”，对古巴实施全面的金融制裁。2003年，在“自由缅甸联盟”的再次推动下，美国国会又通过了“2003年缅甸自由与民主法案”，进一步强化了对缅甸金融服务业和金融系统的制裁。这一现象的发生证明美国国内特殊利益集团和少数群体对国会的影响力正在上升，其对于金融制裁立法将造成愈发重要的影响。

　　第三，金融制裁立法不再局限于联邦政府。冷战期间，联邦政府在美国金融制裁立法和执行上起着主导作用，总统的行政命令是触发金融制裁的唯一制。冷战结束后，这种机制发生了很大变化，不仅美国国会通过的金融制裁法案增加，各州政府和州法院通过或颁布的金融制裁相关法规和条文数目也呈显著上升态势。地方政府对外进行金融制裁的开端来自二十世纪八十年代。当时以非洲裔美国人为主导，美国28个州政府相继颁布条例，宣布在各自管辖范围内的一切金融机构对实施种 族隔离制度的南非政府发动金融制裁。冷战结束后，州与地方政府在金融制裁法律条文的颁布上更加活跃，美国的州政府以违反人权等理由，对缅甸、尼日利亚、印尼等国家实施了金融制裁措施。具体表现在州政府禁止包括其养老基金在内的投资基金向那些目标国从事商业活动的企业进行投资，并对这些被制裁国资金在州内融 通加以限制。

　　第四，对金融服务业制裁加剧。进入21世纪后，对金融服务业的制裁作为一种新颖的手段被引入，在近年来通过的金融制裁法律条文中被屡次提及。即针对金融服务业的制裁手段包括限制或禁止美国金融机构与被制裁国银行的直接或间接金融业务往来；禁止美国人为被禁止的贸易提供融资、离岸金融终结、担保等金融便利；禁止金融机构向被制裁地区提供金融服务等。美国对伊朗银行业的制裁是典型案例。2011 年底美国总统奥巴马签署法案把伊朗中央银行和金融机构纳入制裁范围，允许对与伊朗央行结算石油进口费用的外国金融机构实施制裁。2012年2月，美国宣布冻结伊朗中央银行、其他金融机构和伊朗政府在美国的所有资产。半年后正式生效的美国《2012财年国防授权法案》规定“凡是同伊朗进行石油贸易的国家都将面临严厉的金融制裁，美国将切断该国所有金融机构与美国银行体系的联系”。2013年6月3日，奥巴马签署总统行政令，全面展开对伊朗金融服务业的制裁措施。美国针对伊朗金融服务业的制裁在短期内收到了显著效果。可以预见，针对金融服务业制裁的立法将成为美国未来金融制裁法律法规的发展方向。

　　回顾联合国和美国的金融制裁法律法规发展历程可以看出，金融制裁在冷战结束国际交往中正发挥着愈发重要的作用。金融制裁将作为联合国安理会履行其职能的一个重要方法，在调节国际冲突，维护世界和平中被越来越多的使用。而美国作为全球的超级大国和金融中心，其使用金融制裁的频率也愈来愈多。金融制裁不再仅仅作为经济制裁的附带产品而出现。这就促使联合国和美国对其金融制裁法律条文及进行制度化规范和完善。无论是联合国还是美国，其当下关于金融制裁的法律条文都还有很多地方尚待补充。未来关于金融制裁方面的立法将向更为全面，更加多层次的方向发展。

　　美国特殊利益群体的介入及地方政府频繁发起针对他国的金融制裁也为金融制裁的法律带来了多元性与不可测的内容。未来美国的金融制裁立法将朝着多元化、立体化的方向发展。金融制裁的触发点将更加难以预测。综合来看，金融制裁将在未来的国际社会中发挥重大作用，针对金融制裁的立法也将随之更加具体和复杂。

　　3.5 其他主要发达经济体金融制裁立法进展

　　当一个国家的货币金融经济等综合实力和影响力达到一定程度时，就有能力尝试运用包括资产冻结、断绝援助等经济、金融制裁措施来处理国际冲突、施加惩罚 性举措。除了美国之外，欧盟、英国、澳大利亚、日本、加拿大、韩国等国家对金融制裁都有相应的立法。北京师范大学刑事法律科学研究院黄风教授在其《国际金 融制裁法律制度比较研究》中介绍了一些发达国家就金融制裁的相关立法。黄风的研究指出，一般情况下，很多国家在金融制裁的立法中都开宗明义援引《联合国宪章》作为基本根据，明确赋予《联合国宪章》或者相关条款以与本国法律相同的效力。同时，这些国家或者国家共同体的法律允许本实体依据相关法律法规实施国际金融制裁。

　　比如，欧盟对于资产冻结的金融制裁措施，则由欧盟理事会依照《欧洲共同体条约》第60条和第301条的规定颁布条例予以实施，上述制裁条例对于欧盟各成员国均具有约束力，可在欧盟全境直接执行。虽然欧盟的金融制裁决定经常是随安理会制裁决议之后而颁布的并且以执行安理会决议为目的，但欧盟在其自己的制 裁条例中“可以决定适用更具有限制性的措施”，可以根据自己的甄别将安理会制裁名单中未列举的实体和人员增补为制裁对象。独立于联合国安理会之外，欧盟基于自己的外交政策和利益也发布过一些含有冻结资产措施的制裁条例。例如，2000年11月10日，颁布 2488/2000 号条例，以犯有危害人类罪为理由，决定对米洛舍维奇及其相关人员的资产实行冻结；2004年2月19日颁布 314/2004 号条例，以严重侵犯人权为理由，决定对津巴布韦政府及其相关人员和实体的资产实行冻结；2004年4月26日颁布798/2004 号条例，以严重侵犯人权为理由，决定对缅甸政府及其相关人员和实体的资产实行冻结。

　　日本在《外汇与外贸法》规定了金融制裁的实施原则，为日本基于国家利益实施金融制裁提供了法律依据。法案不仅允许日本政府“为履行日本签署的国际条约和协定中的义务”，而且授权其在“认为日本特别有必要为实现国际和平贡献力量时”，甚至“为维护日本的国际贸易收支平衡”，下达有关的行政命令，以禁止向外国或者外国人进行支付，主管部长可以根据政府的相关决定要求特定的外国或者外国人为获得从日本的支付取得特别许可。

　　总体而言，各国为维护本国利益而颁布的金融制裁法规都体现出“授权法”的特点，即授权各国政府的主管机关采用行政命令的方式针对特定对象实施金融制裁措施，同时，为上述“特定对象”的认定确定法律标准或者法定条件。例如，在2002-2008年期间，澳大利亚政府为执行安理会决议，分别针对基地组织和本·拉登、科特迪瓦、朝鲜、刚果、伊朗、伊拉克、黎巴嫩、利比里亚、卢旺达、塞拉利昂、索马里、苏丹等国家的特定人员和实体颁布了数项包含金融制裁措施的条例。

　　 4、美国金融制裁的手段

　　实施金融制裁所要达到的效果基本都是限制被制裁方的资金融通活动，从而最终迫使被制裁方停止相关行为，最终接受制裁条件的目的，实现制裁主体的国家利益。简而言之，金融制裁主要是通过阻碍金融流动来使受制裁国承受经济压力。就金融制裁实施的手段而言，本文概述如下几种最主要的金融制裁形式。

　　4.1 冻结或冻结并没收资产

　　冻结资产是金融制裁最常用的手段之一，通常流行的做法是冻结受制裁国或者该国个别领导人的海外资产。在美国的金融制裁实践中，美国常常冻结被制裁国、个人、恐怖组织等在美国的资产，有时也会联合其他国家共同冻结上述对象的国外资产，例如禁止提取银行存款、禁止买卖股票和债权等。当冻结措施针对对方政府资产实施时，它不仅阻止了资金流动，而且还阻止了双方的贸易往来，可以大幅限制被制裁国的经济营运。

　　该手段历史悠久。传统上，冻结一国账户多发生在两国政治交恶，甚至涉及军事冲突等具有强烈敌意的事件中。第二次世界大战中，太平洋战争爆发后，美国随即于26日宣布冻结日本在美国的全部资产，总数约1.3亿美元，并将所有的金融、进出口贸易，包括日本政府的利息都置于美国政府的管制之下。朝鲜战争爆发之后，因中国参战，1950年12月16日，美国宣布冻结中国在美国的财产和资金。作为回击，中国也于12月28日开始冻结美国在中国的一切资产。

　　1979年末美国对伊朗的资产冻结对最后人质危机的解决起了相当大的作用。事件发生后美国立即对伊朗施加了经济和外交压力，于1979年11月14日宣布冻结伊朗在美国的银行以及国外分支机构中的120亿美元伊朗存款。 直到1981年1月，伊朗与美国签订一揽子解决人质问题决议，作为释放人质的交换条件，美国同意解除对伊朗的资产冻结。1990年，伊拉克入侵科威特的第4天，在美英的积极推动和敦促下，联合国安理会通过第661号决议，宣布对伊拉克实施经济制裁和武器禁运，当时伊拉克在世界各地约30亿美元的财产被冻结。到2003年美国解除伊拉克制裁之时，萨达姆政府仍有17亿美元冻结在美国的银行里。

　　进入21世纪以来，打击恐怖主义成为美国对外政策的首要目标之一，而金融制裁成为美国实施非对称打击的重要工具，其中冻结资产起到了至关重要的作用。“9·11”后，随着美国总统小布什将国际金融变为反恐战争的前线，冻结恐怖分子资产成为反恐战争的第一枪。金融反恐的目的，一是冻结恐怖主义者的资产，二是追踪恐怖主义者资金流以获得恐怖分子和他们计划的信息，这也是阻止未来袭击的重要手段。

　　此前，美国在冻结资产时往往“单打独斗”，或者联合主要盟国。“9·11”后，美国不仅建立了最广泛的资产冻结的国家联盟，而且，国际金融银行体系也被美国拉入了反恐联盟。比如，在1934年以来，保密是瑞士银行业最显著的特色。但是，在美国的强大压力下，瑞士绝对的银行保密制度已经松动。2010年，瑞士议会通过了向美国提交所需账户信息的决议。

　　一般情况下，冻结资产的实施往往在情报部门和金融机构中运作。首先，美国财政部下属的情报部门搜集“有可能对美国国家安全、外交政策和经济行为”造成危害的对象名单，该名单每周进行更新。当金融机构与客户进行交易时，都会将两者相比对。一旦“榜上有名”，会立即冻结该账户。不过，银行并不拒绝客户存款，但是禁止其提款或者向外转账。此后10个工作日，银行要将资产冻结详细报告上交美国财政部外国资金办公室（OFAC）。如果银行有所隐瞒，将面临5万到100万美元不等的罚款，以及对当事人最高12年的监禁。

　　在美国一整套完整的资产冻结体系下，在“9·11”之后的仅仅几个月里，总共有172个国家和法庭实施冻结命令，1400个恐怖分子的账户在全世界范围内被冻结，涉及金额高达13700万美元。

　　除了对国家、组织机构的资产冻结外，美国发起的冻结资产还包含个人。比如，针对朝鲜核问题，美国财政部在2005年9月宣布制裁澳门汇业银行并冻结了平壤领导人约2400万美元的资产；2014年美国对俄罗斯金融制裁包含对普京核心领导层成员的资产冻结和其他形式制裁。

　　4.2 财政制裁

　　财政制裁一般指冻结或者取消预期应得的双边援助款项，或者是世界银行和国际货币基金组织的信贷、商业融资等金融制裁手段。

　　该手段在二战后的第一个十年间得到迅速发展。美国是二战后众多国家战后重建的主要资金来源，同时也是世界经济关键货物和服务的主要供应国，有时甚至是唯一的供应国。因此，美国是财政制裁的主要使用国。根据彼得森国际经济研究所的研究成果，1990年之前，31个案例中有25个美国是单独运用财政制裁的单方制裁国。 对于一个经济落后、贫穷的国家而言，制裁发起国拒绝给予的这些援助往往是不可替代的，常常会造成这些国家严重的经济困难。

　　冷战后期，财政制裁被用作打击苏联的重要武器。为了阻扰西欧国家向苏联提供贷款。美国政府重新将苏联归类为“相对富裕的国家”，以取代苏联原来的“中间借贷国”地位，这使得苏联对官方出口信贷利息增加，最终，苏联就必须以大约17%的市场利率支付利息，给苏联原本就紧张的财政造成沉重负担。

　　美国对伊朗的财政制裁可谓是财政制裁的典型案例，美国对伊朗的金融制裁不仅遏制了伊朗从国际组织获得资金的能力，也使得投资者对伊朗经济尤其是石油开发行业的前景丧失信心。1996年美国的金融制裁开始加大对第三方制裁的力度。美国总统克林顿通过调用《国际紧急经济权利法案》（IEEPA）和《伊朗- 利比亚制裁法案》禁止美国对伊朗的石油投资项目，规定禁止美国人参与伊朗石油资源的开发，同时也禁止商品、技术和服务从美国出口到伊朗，其中包括某些美国原产地产品和技术的出口。法案还针对第三国的公司，要求美国总统可以对向伊朗和利比亚石油资源年投资达到4000万美元的公司予以制裁。

　　4.3 切断美元获取能力和使用美元渠道

　　一方面，美国可以通过自身金融力量截断其他国家获取美元的能力；另一方面，美国可以通过自身在国际金融体系中的巨大影响，要求独立的国际金融组织机构停止对被制裁国提供美元结算和其他服务。

　　截断受制裁国获取美元的能力一向是美国金融制裁的重要手段。冷战后期，美国曾经控制苏联获得硬通货的渠道来打压苏联。比如阻扰苏联与西欧国家合作的天然气管道项目乌连戈伊-6以限制苏联的天然气出口，导致苏联损失了大约150~200亿美元的硬通货收入。

　　在对巴拿马诺列加政府的金融制裁中，截断巴拿马获取美元的能力也发挥了巨大威力。美国不仅冻结了巴拿马在美国银行体系的资产，并且通过托管账户阻止所 有流向巴拿马的美元支付以及其他形式的美元转移。当时巴拿马将美元当作法定货币在国内流通，本国不再发行货币，美元短缺使巴拿马银行系统被迫关闭，巴拿马政府甚至没有足够的现金支付除军队之外的工作人员的工资，市场中实物交易增加。在对朝鲜的金融制裁中，截断硬通货的来源也发挥了重大作用，比如限制来自美 国、日本等国向朝鲜的侨汇。

　　切断使用美元渠道则主要依托全球支付清算系统。美元清算系统有“纽约清算所银行同业支付系统”（CHIPS）、ACH等。“他国银行一般会在美国银行开立美元账户，再通过美国的清算银行如花旗等进入中心货币的清算体系进行清算。美国银行在处理美元清算时会根据用户对资金交易的时限要求和用户交易款额的 性质、大小选择不同的清算系统进行清算” 。被OFAC等规定的被制裁对象一般被禁止在这些美元清算体系内出现，如果在美元清算过程中进行筛选，发现有被制裁对象，则美国银行应当拒绝提供金融服务，甚至冻结被制裁对象的资产。

　　当前，国际贸易的美元支付和结算主要通过“环球银行间金融电讯协会”（SWIFT）和CHIPS。美国通过与这两家机构合作，切断受制裁者使用美元的通道，使其无法使用美元转账、支付、结算等经济活动。SWIFT被誉为是“全球银行业的神经中枢”，总部设在比利时布鲁塞尔，主要是给国际银行间的结算提供标准化的通信服务，遍布全球210个国家和地区，每天提供跨行交易、金融信息交换服务的银行和金融机构高达1万多家。正是SWIFT在“9·11”后几个月，帮助美国切断恐怖分子财源立下赫赫战功。

　　到2012年2月，美国参议院银行委员会提议美国国会通过立法禁止SWIFT允许疑似伊朗受制裁的银行和实体利用其网络。3月，在美国的要求下，SWIFT史无前例地取消了被美国列入黑名单的伊朗金融机构的会员资格。SWIFT还宣布，根据欧盟对伊朗金融业制裁的规定，终止了对 30 家伊朗银行跨境支付服务项目。通过对伊朗封锁国际支付结算通道，伊朗无法与其他国家及金融机构在国际交易中使用美元进行直接结算。导致其他国家进口伊朗原 油、燃料油和铁矿石等支付结算遇到困难，在此情况下，伊朗只能被迫采取以物易物等非现金交易模式。即使伊朗愿意用石油、黄金从其他国家换取所需的商品，也没有国家、国际金融机构敢跟伊朗合作。如果他们选择与伊朗继续合作，就会被列入美国财政部的“黑名单”，这将会对他们的各项业务造成长期的困难。

　　4.4 禁止全球金融机构与被制裁对象交易

　　禁止全球金融服务机构与被制裁对象交易，是指制裁国或国际机构切断其领域内的金融机构与被制裁国之间的金融业务进行融资、贷款等业务往来，从而达到切断被制裁国资金供应，扰乱被制裁国金融体系的作用。有时制裁发起方还可以通过要求作为第三方的国际机构参与制裁。该手段在近年来得到长足发展，尤其在制裁朝鲜和伊朗的案例效能显著。

　　2014年6月30日，美国司法部宣布，法国巴黎银行已经同意认罪，承认违反美国法律为美国实施制裁的国家转移资金，为此法国巴黎银行将支付89.7 亿美元罚款。美国司法部部长埃里克·霍尔德说，法国巴黎银行的行为严重违反美国法律，制裁是保证美国国家安全利益的核心工具，制裁要取得效果，违反制裁的行为必须严惩。除了支付罚金，法国巴黎银行的13名高管将离职，涉嫌违法业务的纽约分行及其他分支机构将暂停美元清算业务一年，2013年美国政府实施的针对该银行的监管举措将延长两年。法国巴黎银行被指控从2004年到2012年利用美国金融系统为苏丹、伊朗和古巴三国转移资金。根据美国司法部的数据， 法国巴黎银行为一家伊朗能源公司转移资金超过5亿美元，为古巴转移的资金超过17亿美元。

　　一般情况下，金融机构会配合美国政府发布的监视名单，冻结可疑的资产和交易，从而切断一些个人和组织与世界金融体系的关系。虽然这种做法已经超出了法律管辖的界限，不过，不仅美国的机构，而且美国境外的银行也会遵守美国的监视名单，即使它们国内或者国际的法律并没有要求它们这么做。

　　朝核危机过程中，2005年9月美财政部根据《爱国法案》将澳门汇业银行列入黑名单，指控该银行为朝鲜提供非法金融交易提供帮助。美国财政部宣称，在该声明生效30天后，美国可以在任何时间切断汇业银行与美国金融体系的联系。在美国的压力下，汇业银行冻结了朝鲜2400万美元资金账户。不过由于美国政府警告全球金融机构有可能实施更严厉的措施来处理该事件，因此除了美国金融机构外，其他国家的金融机构也自愿削减或终止它们和汇业银行的业务往来。截止 2007年3月，许多全球金融协会早已经自行切断了他们与汇业银行的联系，即使当时美国已经撤回对汇业银行的指控，并开放美国金融机构与汇业银行的联系。

　　在解除冻结后，朝鲜要求澳门当局将被冻结的大约2400万资金从汇业银行转移至他们选择的另一家银行，结果这笔资金不得不通过美国联邦储备体系和俄罗斯银行，最终进入俄罗斯远东地区的一家小银行。美国的制裁导致朝鲜的转账只能通过一种不太可能的路线，即包括两家中央银行，花费数天费时谈判，才能实现这种简单汇款，而大大增加了朝鲜的成本。在此案例中，美国制裁汇业银行表明，美国要彻底切断朝鲜与全球金融系统的联系渠道，在进行国际支付和清算时，朝鲜很难找到一家与美国等西方国家没有任何联系的金融机构。

　　4.5 制裁对方银行体系

　　作为金融制裁的重要手段，美国倾向于开展对银行系统的制裁行动。银行系统已经成为继政府之外，美国金融外交的重要主体之一。美国对伊朗银行业、俄罗斯银行业的制裁是当前金融制裁新发展的典型案例。

　　2005年以后伊朗核问题加剧导致对伊朗制裁升级。2006年9月，华盛顿更进一步针对伊朗出口银行采取措施，它被美国认为是支持恐怖主义的最大的国有银行之一，增加限制了伊朗银行体系的一个“U-turn Transactions权利”。在此之前，美国已经禁止了美国银行同伊朗银行之间的直接金融交易，但伊朗银行可以通过非直接途径进入美国金融系统，比如 通过第三国银行进行资金支付，这种方式被称作U-turn。在此之后，这种通过第三国银行金融美国金融系统的方式被冻结。四个月后，美国冻结伊朗赛帕银行（Bank Sepah）在美资产，并拒绝赛帕银行进入美国金融系统。两个月后，联合国正式提出同意该项措施并把赛帕银行列入安理会第1747号决议，以此增强对伊朗的制裁。

　　2007年10月，美国将目标瞄准伊朗23个实体，包括三家银行。其中伊朗国家银行是伊朗历史最悠久也是最大的银行，其为伊朗核计划和弹道导弹计划提供金融服务并且帮助圣城旅--伊朗伊斯兰革命卫队警察的一支--在四年间获取了1亿美元。美国制裁还包括伊朗国民银行，另一家伊朗国有金融机构，美国财政部宣称其“至少从2003年起开始为伊朗核计划提供数百万美元”。

　　2008年3月，联合国安理会决议呼吁成员国要“审慎地控制其领土内的所有伊朗银行的金融活动，尤其是伊朗国家银行和伊朗出口银行。”在布什执政的最 后一段时期，美国进行了最后两次金融制裁。首先是在2008年10月，美国冻结了伊朗出口发展银行的财产，因其提供的金融服务有助于伊朗推进大规模杀伤性武器的计划。其次，美国撤消了针对伊朗银行业的包括第三方通道的全部综合授权。根据美国财政部门的说法，这一步本质上是封闭了“伊朗进入美国金融体系的最后一个入口”。

　　美国对伊朗银行业的制裁，增加了伊朗商业人士的资本使用成本。总部位于迪拜的伊朗商业理事会的副会长表示，制裁发起后已经没有人再接受伊朗银行业的信用证，这导致大批伊朗商人为建立和外国银行的关系而搬离伊朗。美国对伊朗银行网络的金融制裁也使得伊朗普通民众日常购买支付变得困难。银行紧缩还束缚了国外投资和对外贸易，并最终传导到伊朗国内经济。

　　 5、美国金融制裁决策与执行部门

　　作为美国的一项对外政策，金融制裁是由美国政府的决策、执行体系来合作实现。根据“决策和执行”职能，本文将美国金融制裁部门大致分为以下三类：第一，决策部门：指总统、国会这些掌握最终决策权的部门。其中，总统是常规决策者，国会在某些特定情况下也会通过立法活动参与制裁。第二，执行及监管部门：包括根据决策，负责金融制裁政策具体实施，并对实施状况进行监督的财政部外国资产管理办公室（OFAC）；负责金融制裁政策制定和实施的国务院反金融威胁 和制裁部门（TSF）等。第三，执行渠道：包括银行等国际金融机构以及“环球银行间金融电讯协会”（SWIFT）、“纽约清算所银行同业支付系统” （CHIPS）等美元支付和结算通道，OFAC等通过这些渠道使制裁措施得以有效实现。

　　5.1 决策部门：总统与国会

　　总统是美国发起金融制裁的常规决策者。金融制裁的运作体系相当程度上是由美国行政部门所管控的。作为行政部门的首脑，美国总统在实施金融制裁方面享有广泛权威：总统在制定金融制裁决策时，很多情况下只需与其内阁部门，特别是国务院、财政部进行咨询、商议，拥有相当大的自由裁量权。

　　美国总统颁布的行政命令，以及对美国国会相关法案的签署，是下级部门具体实施金融制裁的前提。可以说，多数的金融制裁都是在美国总统根据国家安全、对外政策放等方面进行考虑并做出决策之后，得以具体规划并加以实现。

　　美国国会是特定情况下的决策者。20世纪70年代之前，国会对美国金融制裁几乎不存在影响力，一直由总统掌控该权力。在此之后，国会开始对美国几乎所有的经济制裁都产生了实质性影响，它通过鼓励经济制裁立法而使总统的自由裁量权受到了某些限制。比较典型的是《1986年全面反对种族隔离法》。该法案要求美国行政部门和机构查禁对种族隔离的政府所提供的资金和援助，并要求里根总统“于1985年将那些依据IEEPA所实施的制裁措施编纂成典”，并规定了几项新的制裁措施。至此，以往美国总统在金融制裁具体实施方面的自由裁量权受到国会一定程度的限制。

　　一般而言，国会参与美国的金融制裁可以以下三类情况 ：

　　第一类，美国国会通过法案以针对某些特定行为进行制裁。这些特定行为包括：没收美国财产，对民主选举产生的政府发动叛乱，支持国际恐怖主义，参与侵犯 人权与宗教迫害活动，参与扩散武器等。国会在此情况下会授权总统判定这些特定行为所造成的“侵害”（violation）何时发生，并允许总统在认为“侵害”已经结束的情况下停止制裁。同时，针对特定行为的制裁往往采取的是减少援助的措施。第二类，行政部门未就第一类情况里国会通过的法案给以及时、积极的回应时，国会将针对特定行为所涉的特定国家，通过限制在拨款法案中所提供的经济援助等来亲自实施制裁。第三类，国会针对某个国家制定独立法律进行制裁，如 《1996年伊朗、利比亚制裁法》，但这类立法活动并不多见。

　　总体来看，作为立法机构的国会往往议事进程缓慢，在制裁措施上也就相应的缺乏灵活性。且从措施上来看，比总统所代表的行政机构所采取的制裁措施还要严厉一些。

　　美国总统与国会之间就金融制裁主动权、决策权有争夺。由于国会对总统在金融制裁方面自由裁量权的制约，总统也相应地采取一些反制约措施。一种情况是总统动用否决权以反制约国会的立法活动，如里根对《1986年全面反对种族隔离法》动用否决权；另一种情况是总统利用国会立法活动的缓慢特性，抢在国会之前通过其下属的行政部门采取制裁，以取代缺乏灵活性的国会，采取灵活且更为严厉的制裁措施，如1995年克林顿在国会针对伊朗问题提出几个议案之后抢先加大对伊朗的制裁措施。

　　5.2 美国财政部恐怖主义及金融情报办公室（TFI）

　　执行与监督部门指美国行政体系内负责将总统的行政命令以及国会法案付诸实施，并对实施状况加以监督的部门。

　　金融制裁的执行与监督，是由多部门联合推进。比如，美国金融反恐由多部门联合共同实施。9·11事件之后，对恐怖主义施加金融制裁的重要性日益突出。除了对恐怖分子和恐怖分子处以冻结资产，反恐金融制裁的工作重点还在于阻隔反恐融资，并反洗钱相挂钩。这样，一些在以前并不参与金融制裁的部门也被赋予了相关职能，主要包括中央情报局、国土安全部、司法部、国家安全事务委员会、国务院和财政部。以美国财政部为例，反恐融资主要由恐怖分子融资和金融犯罪办公室（TFFC）和金融犯罪执法网络（FinCEN）专门负责，利用FinCEN的金融数据库对美国金融体系进行监督，并搜集相关情报，制定打击恐怖分子融 资的具体政策等。

　　美国财政部是主要负责金融制裁的政府机构。在财政部分属部门中，又以恐怖主义及金融情报办公室（Office of Terrorism and Financial Intelligence，TFI）为主要管理部门。按照美国财政部官方网站上的说明，财政部恐怖主义及金融情报办公室由一位副部长专门负责领导，其职能为保障金融体系安全，并同流氓国家、恐怖分子支持者、大规模杀伤性武器扩散者、大毒枭和其他威胁国家安全的因素在金融等领域进行斗争。

　　TFI下属的两个规模较大的部门各自由一位助理部长领导，分别为恐怖分子融资和金融犯罪办公室（Office of Terrorist Financing and Financial Crimes， TFFC）、情报和分析办公室（Office of Intelligence and Analysis， OIA）。此外有外国资产管理办公室（Office of Foreign Assets Control， OFAC）和反洗钱管理部门--金融犯罪执法局（Financial Crimes Enforcement Network， FinCEN）。在以上四个主要的部门中，直接负责金融制裁的是OFAC，其他部门并不直接负责金融制裁的执行、监督。

　　5.3 美国财政部外国资产管理办公室（OFAC）

　　OFAC最初的名称是海外资金控制办公室（Office of Foreign Funds Control，FFC），成立于1940年纳粹德国入侵挪威后。FFC由美国财政部长直接领导，其任务是阻止纳粹德国利用被占领国持有的外汇和有价证券。在美国加入二战之后，FFC一直在美国冻结轴心国资产、禁止其对外贸易和金融交易上扮演着重要角色。

　　1947年FFC被撤销，美国财政部组建“国际金融办公室”行使FFC的职能。1948年，“国际金融办公室”的职能再次变更，其监控外国被冻结资产的职能划归司法部“外国资产办公室”。1950年12月中国军队进入朝鲜半岛作战之际，美国财政部成立外国资产监控处（Division of Foreign Assets Control），当时美国总统杜鲁门宣布国家进入紧急状态并借助该部门冻结了中国和朝鲜在美国的所有财产。到1962年10月，外国资产监控处升级为局 级机构，并更名为外国资产管理办公室，即OFAC。

　　根据美财政部官方网站上的定义，目前OFAC的职能是：“在美国外交政策和国家安全目标的基础之上，负责管理和实施针对特定国家和政权、恐怖分子、国际毒品贩运者、从事有关大规模杀伤性武器扩散活动的人，和其他威胁美国国家安全与对外政策或经济的相关人员，做出经济和贸易制裁规定。OFAC依据总统的国家紧急权力以及具体法规的授权，在美国管辖范围内实施交易管制和资产冻结。其中许多制裁是基于联合国及其他国际准则和规定，强调多边性，并注重与同盟国政府进行密切合作” 。

　　概括来讲，OFAC在金融制裁方面的职能主要是以下两条：

　　一是冻结资产。OFAC可要求美国金融体系内的各金融机构，包括海外分支机构在内，按照OFAC制定的被制裁对象名单冻结其资金、债券、股票等金融资产，按照规定，各金融机构有义务在10个工作日内向OFAC提交相关冻结资产的报告，报告内容需要包括（1）该机构如何与名单进行比对（2）该机构采取哪些冻结措施等等。同时，OFAC并不直接管理这些被冻结的金融资产。

　　二是限制或禁止金融交易。OFAC限制或禁止金融交易主要有两种主要的形式：禁止美国的个人或企业等实体为被制裁对象“提供金融便利，如提供融资、安排离岸金融服务或提供中介、担保等服务”；限制或禁止美国的金融机构以及外国金融机构在美的分支机构，与被制裁国银行发生直接或间接的金融业务往来。

　　OFAC采取制裁措施的行动依据，即法规、法令，可以大致分为三类：

　　第一类，美国的联邦法律。可以是具体的针对某些国家的法案，如1996 年《赫尔姆斯--伯顿法》、《防止向伊朗、朝鲜和叙利亚扩散法》、《伊朗导弹扩散制裁法》等；也可以是广泛性的法案，如《对敌贸易法》、《国际紧急状态经济权力法》、《国家紧急状态法》等。这类法案一般授权总统拥有某项权力，不过需要先在国会通过，后经总统签署后才正式生效。

　　第二类，总统签署的各项行政命令。总统在法律上的自由裁量权在这些行政命令中得到体现。如1981年1月，为了执行美伊签署的阿尔及尔协议（Algiers Accords），卡特总统签署了8项行政命令。

　　第三类，针对具体国家的交易管理规定。一般情况下，这是就某一具体交易规定，OFAC根据相关法规法令进行起草和修改的。

　　OFAC在组织实施金融制裁，并对其进行监督方面，其主要措施有以下三个：

　　1、预备工作，即拟定和调整被制裁对象。被制裁对象可以分为两个大类。第一大类是“特别指定国民”名单（Specially Designated Nationals and Blocked Persons List， SDNs）。总统根据自己的行政命令，或是根据其签署的法案，可授权OFAC拟定被制裁者名单。该名单包括为特定国家服务的个人或企业，也包括不代表特定国家的恐怖分子及毒贩等。通常状况下，作为金融制裁办事机构的OFAC在获得授权之后，“通过美国司法部民事处或者联邦调查局等机构查证和评估哪些个人和机构符合法定制裁条件；通过国务院与有关的国际组织和外国进行情报交换和磋商，对相关的个人或实体进行甄别，以研究并确定是否应将其列为制裁对象”。目前，SDNs名单每周更新一次并公开发布，目前已有1.2万多名的人员或者机构名称，民众可通过财政部网站对该名单进行查询；同时，OFAC也会根据 新的行政命令和法案，以及新获取的情报等对该名单进行调整，增删一部分人员或企业 。

　　第二大类是制裁项目（Sanctions Programs）。这些制裁项目是针对某一个国家实施的从贸易限制、武器禁运到资产冻结等进行的全面制裁，或者是对毒品、大规模杀伤性武器等非国家对象 交易行为的广泛制裁。目前OFAC的制裁项目主要有古巴制裁、伊朗制裁、叙利亚制裁、朝鲜制裁、俄罗斯制裁、反大规模杀伤性武器制裁、反恐怖主义制裁、反 毒品和麻醉品交易制裁等。其中针对特定国家的金融制裁项目，其制裁对象主要包括该国中央银行及主要国有或国有控股银行。

　　2、审查和批准各类许可申请，发放许可证。美国国内有关金融制裁法律不允许被制裁者就金融制裁的决定提出司法审查。当美国需要动用被制裁者已被冻结财产，相关金融机构可以向OFAC申请许可证，以豁免该例外情况下该金融机构原本所需要承担的义务。

　　发放许可也可分为两种情况：一般许可通常在制裁的法令、法规中预先加以说明，只要金融机构符合相关条件即可获得豁免，如“允许在特定时期内与被制裁者进行特定的金融交易；允许被制裁者（特别是受到制裁的外国政府）为维持必要的外交关系或者国际关系而使用被冻结的资产；允许被制裁者为获得信息服务而使用被冻结的资产，等等” 。

　　特别许可需要由OFAC在没有法令、法规预先做出规定的情况下就具体情况加以审查，审查通过后给予颁发，如“为满足食品、医药等人道主义需要而动用被冻结的资产或者获得被禁止的金融服务；为被制裁者参与的民事诉讼支付法律服务费用；在某些特殊情况下转让被冻结的资产或者获取有关的金融服务以履行制裁前已承担的合同义务，等等” 。

　　3、调查和处罚违反制裁规定者。与前两个措施相比，该措施属于监督措施，是针金融制裁具体实施渠道而言，即OFAC承担了部分执法功能。OFAC一般 禁止美国的个人、企业和金融机构，包括在美合法经营的外国金融机构及企业的分支机构，与其制裁名单上所列的国家、实体或个人进行商业活动，OFAC有权力对前者进行监督调查，并对可能存在的违规行为加以处罚。根据《国际紧急状态经济权力法》及其他相关法规，OFAC有权对违规者处以民事罚款。例如，在 2005年，荷兰银行因其在美分行直接或间接地从事涉及伊朗和利比亚的服务或出口贸易的有关交易和业务而被OFAC罚款1000万美元 。

　　“特别指定国民”名单SDNs的制定非常重要。首先需要国务卿在参考国务院反恐局（Bureau of Counterterrorism，CT）发布的外国恐怖组织名单（Foreign Terrorist Organizations，FTOs）之后，对行政命令要求的恐怖分子和恐怖组织加以指定。同时，由于恐怖分子和恐怖组织其财政来源的广泛性和扩张性，该行政命令还给出了一份主要的恐怖分子和 组织名录，要求财政部进一步指定通过各种方式支持或服务于这些恐怖分子和组织的个人或实体，对其实施金融制裁。指定这些个人或实体的流程体现了国务院、财 政部与司法部之间的合作。

　　根据官方网站说明，指定被制裁对象的流程为：第13224号行政命令授权国务卿在与财政部长和总检察长进行磋商后，或财政部长在与国务卿和总检察长经 过磋商后，指定符合标准的个人或实体。在国务卿、财政部长指定了个人或实体之后，OFAC采取恰当措施冻结所有这些个人或实体在美国的或是由美国公民控制的资产，包括向美国金融机构发送冻结指令，指导它们冻结这些被指定的个人或实体的资产。同时，OFAC也将这些被指定的个人或实体添加进SDNs，作为特别指定全球恐怖分子（Specially Designated Global Terrorists，SDGTs），并在其官方网站上发布“添加通知”。除非指定被取消，或行政命令失效，或依据美国法律被终结，对这些个人或实体的指定将一直保持效力。在确认指定对象时，需要美国务卿、财政部长和总检察长三方之间的合作。

　　5.4 美国国务院经济制裁政策与实施办公室（SPI）

　　由于金融制裁对象多涉及到外国的个人、实体及国家，美国国务院内也有与经济制裁相关的专职部门。国务院设立有经济暨商业局（Bureau of Economic and Business Affairs，EB），该局七大部门中的反金融威胁和制裁部门（Counter Threat Finance and Sanctions，TSF）下属的经济制裁政策与实施办公室（Office of Economic Sanctions Policy and Implementation，SPI）专门负责对外经济制裁的政策制定和实施问题。

　　根据美国国务院官方网站上的总体说明，TSF的6大职能中除了有关非洲冲突的矿产问题外，其他5个职能都与金融制裁有关联，其中又以第1、2、5条最为相关：1、与其他部门协同合作，根据国际形势的变化，创立、修改及终止对其他国家的单边制裁制度，这些国家比如有伊朗、叙利亚、缅甸等；2、制定战略以实施制裁制度中某一特定方面的制裁；3、在国际范围内争取支持以对抗恐怖分子融资；4、在特定的商业往来、进口、出口以及一般许可问题上为财政部OFAC和商务部的工业安全局提供对外政策指导；5、与国内及国际相关部门合作以破坏和瓦解索马里海盗的企业，包括其金融网络。

　　TSF下属的两大部门是前面提到的SPI和金融威胁对策办公室（Office of Threat Finance Countermeasures ，TFC）。SPI是专门负责实施TSF有关制裁职能的部门，其职责为：为应对特定国家及特定活动对美国国家安全的威胁，SPI负责制定并实施与对外政策 相关的制裁。SPI建立起了对经济制裁的广泛国际支持，并为财政部、商务部内部与制裁相关的部门提供对外政策指导，协助完成国会立法草案，以推进美国对外 政策目标。SPI维持并强制执行经济制裁以最大化对被制裁者的经济影响，最小化其对美国经济利益的影响。此外，SPI也会在恰当时机取消经济制裁以奖励和激励被制裁国家建立民主政府。SPI在制裁工作上也与包括NGO、企业、侨民组织在内的广泛的相关利益方进行交流 。

　　可见，SPI的职责实际上覆盖了整个经济制裁层面，它与美国财政部、商务部乃至国防部都有合作关系。具体涉及到金融制裁，SPI的职责体现为：第一、根据对外政策需要，制定、修改或终止对外金融制裁政策。这里，TSF及SPI扮演了政策管理部门的角色。相比较而言，OFAC的工作要更为细化、具体化一些。第二、为OFAC提供许可证问题上的政策指导，即OFAC就发放许可的某些具体问题需要依照国务院根据对外政策而做出的指示。第三、与国际上的一些重要NGO、企业、组织等建立关系，争取它们对金融制裁的支持，并从它们那里获取与金融制裁相关的信息、情报等；第四、为国会的金融制裁立法工作提供帮助，也就是为决策部门提供支持。

　　 　6、不对称：金融制裁核心特征

　　金融制裁在长期的演变和发展中，逐渐具备了一系列特征，这些特征不仅突出了金融制裁的优势，体现了金融制裁的内涵，更表现出金融制裁在制定和实施时对制裁发起者诸多领域的客观要求。我们发现，美国是当前全球金融制裁发起最为频繁、到位的国家；其他国家或经济体试图发起或发起金融制裁，也只有在得到美国的支持才具有制裁意义。也就是说，只有美国具有发起金融制裁的基本条件，这是当前美国和美元所拥有的国际货币金融体系中心地位所吻合的。也就是说，当前全球金融制裁的核心特征，是不对称性。

　　第一，金融制裁具有很强的不对称性特征。与传统的贸易制裁、石油制裁、粮食制裁与经济类制裁相比，金融制裁的不对称性更强。尤其在20世纪90年代后，为了对付非国家形式的恐怖主义实体，作为经济制裁的主要内容，金融制裁开始成为美国实施非对称打击的最重要工具。

　　美国实施金融制裁的不对称性表现在，首先，除美国之外，其他国家无法发动金融制裁呢。比如，欧盟对利比亚的金融制裁得到了美国的支持，像英国、加拿大、新西兰、日本等主要国家都曾配合美国发起过金融制裁，但它并不是唯一的制裁者。其次，金融制裁的实施只有在美国的配合下才能奏效。因为，美国控制着全球货币结算网络和全球最主要的支付货币系统。如果没有美元金融网络的支持，任何金融制裁都收效甚微。

　　因此，在当今的全球体系里，只有美国有能力发动比较彻底的金融制裁，其他任何的发展中国家甚至是发达国家，均没有能力发动完全的金融制裁。这是金融制裁非对称性特征的基本概括。

　　美国金融制裁的不对称性恰恰来源于国际金融体系赋予美国金融制裁中的不对等权力。国际货币体系从商品货币往信用货币、法定货币的变化，为国际货币体系的中心国家赋予了更强、更方便实施的金融制裁的措施和手段。当前全球经济金融化和全球金融美元化体系为金融制裁新发展提供了基础。早在“9·11”恐怖袭 击之后，为了切断恐怖分子财源，追踪恐怖分子的资金流，美国建立起准确的信息渠道，并建立起国际合作机制，并做好在金融领域开展一场长期和全面战争的准备。其中最为重要渠道则是通过SWIFT获取资金流动情报的程序开发，此程序已经通过美国《国际紧急状况经济权利法（IEEPA）》等法律的认定，取得了合法地位。在此程序下，一定数额或者频繁的银行交易都不会逃过美国的法眼。

　　金融制裁的非对称从法律上来说也是如此，其他发达国家的制裁都需要以联合国安理会协议为基础，该协议是一个多边协议。只有美国在立法上是有单边的，可以脱离联合国安理会协议条件下发动金融制裁。只有理解了不对称性，才能理解金融制裁作为国际体系新权力工具的基本特征。

　　另外，受制裁方或者受制裁国基本没有申诉以及国际法律救济渠道和机制。美国的《爱国者法案》说得很清楚，允许有关当事人以提供信息的方式澄清与制裁相关的问题，但这并不授予或者意味着享有任何司法审查的权利。其意思是，只有美国宣布这个制裁取消或者制裁改变的时候，制裁才会停止或改变，被制裁方没有任何能力改变被制裁的现状，目前的国际法里也没有与金融制裁有关的条款，这一点也体现出不对称的特征。

　　第二，金融制裁比其他制裁更易于执行。相对于其他形式的经济制裁，金融制裁具有操作便捷，收效迅速，效果显著的特征。这些特征不仅来自于金融制裁方法在二战后的改进和完善。更是金融市场发展和金融行业自身的不断发展的结果。

　　一些遭受贸易禁运的国家或组织，总能通过各种走私手段，从灰色地带获得需要的商品或劳务。但金融制裁则不然，由于金融交易的电子化进程远快于实体经济，只要拥有相应的技术和执行力度，金融打击的范围可以到覆盖到全球各地的任何一笔金融业务之上。现代金融往来的无纸化也使得被制裁对象难以规避制裁方的制裁措施。因此，金融制裁能够在短时间内大范围地对被制裁方进行打击，效果十分显著，具有充分的可行性。

　　在成本节约上，金融制裁也具有很大的优势。传统的经济制裁需要牵涉实物商品，而对这类商品在运输和进出口上的禁止将对该行业的发展或多或少有直接影响。除此之外，这类经济制裁操作需要应对现实中的生产厂商和国际商贸关系，在执行过程中需要解决因为制裁所引起的各类商业纠纷及行业动荡，无论在执行成本上，还是维持费用上均代价不菲。与其相比，金融制裁不会带来类似的问题。金融业电子操作平台的发展使得金融往来具有电子操作的特性，不需要制裁执行方在进 行金融制裁时预先配备庞大的人力作为执行保障，金融制裁同样没有在现实中派遣人员进行实体制裁活动的要求。不需要贸易制裁和商品进出口限制等制裁方法所必须的高昂成本。更可以避免现实制裁所引发的纠纷问题，可以起到事半功倍的效果。

　　第三，金融制裁具有强烈单边主义色彩。美国在全球货币金融经济体系的中心地位，赋予美国超过其他任何一国的雄厚金融实力，也让美国在发起金融制裁时逐渐具备了强烈的单边主义倾向。

　　在理论上，金融制裁的实施与否应由安理会根据《联合国宪章》第25条和第41条进行定夺后再由安理会成员国讨论决定并付诸实施。但自从冷战开始，这种理想状态下的运作机制就很难得到真正有效执行。在冷战期间，由于美国与苏联之间的持续对峙，安理会沦为两大阵营之间角力的舞台，难以通过任何双方意见相左的决议。在冷战结束后，美国成为了世界上唯一的超级大国，其军事、科技、经济实力都遥遥领先于世界其他国家，以美元为基础的国际货币金融体系不但未能随布雷顿森林体系的崩溃而终结，反而因为美国在信息革命和冷战中的胜利而得到了巩固和加强。

　　美国在当前全球金融制裁中扮演的角色至关重要。美国的参与与否，很大程度上决定了金融制裁的成功与失败。虽然其他国家和组织也可以发动金融制裁，但这种制裁措施只有在美国配合的情况下方能收到预期效果。例如，当美国在2011年决定参与欧盟对利比亚的金融制裁后，利比亚卡扎菲政权的金融运转方才开始急转直下。其中的原因就在于，如果没有作为国际支付货币和交易媒介的美元作为支持，任何金融制裁都收效甚微。

　　基于上述的种种优势，美国在决定发起金融制裁行动时并不需要过多考虑到其他国家的反应。在美国，美国总统是通常意义上的金融制裁决策者，由于金融制裁的运作体系由行政部门所掌控，作为行政部门的首脑，美国总统拥有决定金融制裁的权利，掌握了充分的自由裁量权。美国的金融制裁决定在二十世纪九十年代后有了显著增长。

　　进入21世纪后，美国金融制裁的单边化色彩更不断增强。自2001年“9·11”事件后，美国依据国内的《爱国者法案》，通过公布恐怖分子名单，针对被其认定为恐怖组织或与恐怖组织进行金融业务的机构进行金融制裁。在国家层面的金融制裁上，美国继续深化对朝鲜和伊朗的制裁，在2012年通过的队伊朗金 融制裁法案中，美国将金融制裁的范围扩大到任何与伊朗进行金融业务的金融服务部门。制裁对象也扩展到了第三国的金融机构。这些都是美国金融制裁单边化的明确体现。

　　正如战争是政治的延续，制裁也是外交的延伸。利用制裁手段打击敌对方，进而达到外交目的，一直是政治和军事方法外世界主要国家对外政策中的第三种途径。以美国为例，自其19世纪开始逐步崛起以来，金融制裁就作为美国对外经济制裁的一个重要组成部分，屡次充当其“大棒”外交的有效手段。进入20世纪，美国更是依靠自身建立起的全球霸权，将金融制裁作为一种重要工具，在不同历史时期中反复使用。

　　金融制裁从二战开始便成为美国达到其外交目的的一个衍生工具，其使用与变化受美国在不同时期内外交政策和对外关系的影响，是对美国外交手段的一种扩展和补充。

　　总之，金融制裁作为一种外交手段的延伸，需以强大的金融实力及配套的法律体系作为发起和执行的保障。在具体实施时，需要由制裁发起国各个部门合力完成，在国际上则须通过多国间相互合作来保证制裁效果。金融制裁经过漫长的发展，已经明确了打击的对象和打击手段，相对于其他制裁方法而言，金融制裁具有便捷和高效的特征，打击效果明显。

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