中国放开承包地和农房抵押融资

      11月15日，中国政府网公布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)如此明确。

      多位农村问题专家对财新记者表示，允许农民抵押、担保农地承包权，意义重大；同时试点农村住房财产权抵押、转让，意味着农民住房下的农村宅基地有望进入市场交易。这是农村改革的重大突破，也是2006年取消农业税以来中国最重要的制度改革，影响深远。

      中国现行《物权法》已明确，宅基地使用权和农地承包权是农民的财产权利，是用益物权，但依照现行《土地管理法》、《担保法》，农民无权出让自己的承包地和宅基地，也不允许抵押和担保。近年来，有关政策甚至规定，宅基地只能在本村范围内转让。

      但是，此次中共十八届三中全会《决定》对此做了重大制度性突破。具体而言，主要有三点：

      首先，农村住房可抵押、担保、转让。一旦农村住房抵押实现了抵押权，或直接卖掉，这就意味着农民的房屋将转手。而根据中国现行“地随房走”的政策，农民的宅基地也将随之转让。也就是说，允许农民住房转让或抵押，就变相实现了宅基地的转让交易。

      此次三中全会《决定》明确提出，“赋予农民更多财产权利，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”

      这意味着农村宅基地将可用于抵押、担保融资，也可自主转让。对此，土地专家、中国社科院农村所研究员王小映对财新记者表示，这是“大势所趋”，有利于农民获取财产性收益。但为了防止“一哄而起”，必须要先行试点，积累经验。

      王小映表示，农房和宅基地的抵押和转让，前提是产权清晰，还须符合土地和建设规划。这意味着征地范围将缩小。尤其是郊区，放开农房和宅基地流转，市县政府的土地增值收益将减少，地方融资平台和地方债或将受影响。因此，必须渐进改革，让土地财政“软着陆”。

      其次，集体建设用地可直接入市交易。此次《决定》明确提出，要“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”

      这是中央决策者对广东、浙江、四川成都等地多年来尝试农村集体建设用地入市试验的总结和升华，也是对改革先行者的肯定。中国土地学会副理事长黄小虎指出，允许农民集体建设用地进入市场，就打破了地方政府对建设用地市场的垄断，也会实质性地缩小征地范围。

      当然，《决定》此次也明确，要“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”这意味着，中国决策者对土地制度改革已经有了整体部署，并正在按计划全面推进，下一步将是全面修订《土地管理法》，出台相关的实施细则。

      第三，中国开放了农地承包权抵押、担保。这将使农民的承包地权利更加完整，同时也更加有利于保障农民的土地承包权，增加农民的财产性收入，也有利于推进城镇化。这等于给8亿农民一个选择的权利，可根据自己的家庭和就业情况，决定是否保留承包地。

      中国现有超过18亿亩耕地，90%以上由8亿农民以家庭为单位承包经营，还有不足10%的耕地归村组集体和乡镇集体经济组织经营。专家指出，农民承包地可抵押融资或担保，本质上是给农民自由选择的权利，并不意味着农民一定会把承包地卖掉。

      农村问题专家、国务院发展研究中心农村研究部副部长刘守英就指出，农民享有承包地的抵押、转让的权利，只是给农民更稳定而长久的农地使用权。可以肯定的是，短期内农民不会大量用承包地抵押融资，也不会轻易卖地，更不会导致失地农民流离失所。

      “农民享有承包地的抵押权、担保权，实践中他是否会抵押、是否会担保，还取决于农民及其家庭的理性计算。比如是否需要抵押、这种抵押是否会导致失地风险，必然要认真权衡；同时，即使农民愿意抵押，能否抵押还取决于银行是否愿意接受。”刘守英如此指出。

      此次《决定》还提出，中国将推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。专家指出，承包地和宅基地的有序抵押和转让是城镇化不可或缺的制度安排。从这个意义上说，此次农地改革将载入史册。

      《决定》还提出，推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。“要稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。