中国市政债发行脚步渐近

“中国将于今年晚些时候允许10个省市自主发债，推出中国的首批西方式市政债券。”外媒19日刊出的这则消息激起巨大的舆论涟漪。《经济参考报》记者随即联系财政系统相关人士和业内专家，截至发稿该消息尚未得到权威证实。

不过，种种迹象表明，财政部近年来一直在为将来地方政府自主发行市政债铺路。但多位专家也表示，《预算法》中关于对地方发债的限制条款是市政债出台的法律障碍，预计全国人大常委会最快将在6月对预算法修正案草案进行四审。

赵乃育/绘

传闻　10省市试水市政债

据外媒19日报道，中国将于今年晚些时候允许10个省市自主发债，推出中国的首批西方式市政债券。其中包括浙江、江苏、山东、广东和中西部两个欠发达省，以及北京、上海、深圳和东部一座沿海城市。中央政府将在5月底宣布该计划，上述省市可能将从7月初开始发债。

该媒体还称，新的地方政府债券将进行评级，由地方政府自行偿付。

市政债是地方政府债券的一种形式。据了解，我国从2009年开始发行地方政府债券，这些债券均由财政部代理发行。最初，财政部代发地方债一年的额度为2000亿元，到2013年这个数字达到3500亿元，而根据2014年的赤字计划，今年的地方政府债券发行额度增加至4000亿元。

2011年年底，我国开始试点地方政府直接发债。到2013年7月，上海市、浙江省、广东省、深圳市、江苏省、山东省共6个省市被允许自行发债，不过，其发债规模和偿债仍然需要由中央代办。这被许多专家认为是在为将来地方政府自主发行市政债铺路。

事实上，不少地方官员和专家学者都在为市政债的发行振臂高呼。

2013年，浙江省副省长朱从玖透露，温州市已启动研究发行市政债的方案，一旦时机成熟，将考虑进行试点。

浙江省政府内部知情人士对《经济参考报》记者表示：“温州打算试点发行的市政债正是希望突破额度限制以及由财政部代办还本付息，根据温州市自身的财务状况，决定发债规模以及承担还本付息责任，完全做到自主发行。现在关于地方政府自主发行市政债的呼声比较高，包括证监会在内的各个部门也对此进行了研究。”

德意志银行大中华区原首席经济学家马骏4月初在《金融》杂志发表关于地方举债的改革路径的文章称，在短中期内，由财政部对地方政府的风险指标进行详细分析，选择一批偿债能力和财政透明度、稳健性达到标准的城市，允许其发行市政债。中长期来看，应该争取使市政债融资占地方政府融资的比重提高到50%或以上。

阻碍　现行《预算法》制度难逾越

呼声虽高，践行不易。到目前为止，地方政府尚不能自主发债。

接受《经济参考报》记者采访的多位专家表示，《预算法》中关于对地方发债的限制条款是市政债出台的最大法律障碍，预计全国人大常委会最快将在6月对预算法修正案草案进行四审。

据悉，4月底召开的十二届全国人大常委会第八次会议对预算法修正案草案进行第三次审议。

此次提交的三审稿明确规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的一般公共预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”然而三审只是程序性上会，并没达成通过。

财政部财科所研究员赵全厚对《经济参考报》记者说，市政债出不来主要是债务理念的问题，是国家治理的债务理念问题。“因为《预算法》对地方政府搞市政债券有限制。《预算法》不修改，市政债全面推开估计很难”。

中国社科院财经战略研究院研究员汪德华说：“市政债之所以迟迟不能推出，首先是因为《预算法》不允许。法律的修改、包括其他配套措施的完善，整个过程是需要时间的。”

汪德华介绍称，当前的《预算法》是1994年制定的。当时不允许地方政府发债，是出于两方面的考虑，“一方面因为当时处于经济过热的状况，出于对宏观经济形势的考虑，不允许地方发债。此外还有一些其他观念的影响”。

2004年启动《预算法》修改，迄今已十年。汪德华称，《预算法》一审稿中允许地方政府发债，但是在人大讨论时，有很多人持不同观点，二审稿中又取消了地方政府发债的条款。

赵全厚认为，《预算法》之所以限制地方发债，主要是从中央到地方预算的软约束问题长期存在。

“地方债务由隐性转为显性、由融资平台的企业债转化为政府债，有利于债务公开透明。但是如果上级政府不加控制的话，地方政府会利用这个机会借更多的债。”赵全厚告诉记者，“曾经有学者指出，融资平台借债，一年借5至8万亿元，如果政府借债，不加限制的话，一年可能借债15至20万亿元了。另外如果对地方政府支出用向不加限制的话，可能存在微观需要和中央政府宏观调控出现矛盾的情况。”

赵全厚说，所以一段时间以来，宁愿中央代地方发债也不愿放开让地方自主发债。

作用　有助缓解地方财政“钱紧”

开前门、堵后门，是目前应对我国地方债务问题的主流观点。专家认为，发行市政债可以把隐性的债务逐步显性化，防控债务风险。更进一步，可以缓解地方财政“钱紧”现象，对投资和宏观经济起到一定支撑作用。

赵全厚说，因为市政债的评级、信息披露很规范，有了充分的信息和明确的预期，可以对债务风险有所评估，进而有助于把控风险。“如果一个风险突然爆发，危险性会更大，所以说债务显性化可以有助于防范风险”。

赵全厚还表示，市政债的发行主要是通过政府的名义来降低投资成本。“比如融资平台公司的信用不如政府信用高。由于政府信用高，相对来说投资期限可以更长一些，从利率结构角度讲，成本也更低一些。如此，就不存在错配性的流动性风险，也有利于减轻清仓的压力”。

汪德华也表示，期限错配是地方政府性债务最大的危险，通过市政债的形式把期限拉长。“现在的债务很多都是一年、两年，实际上基础设施建设需要长期资金匹配，二三十年是比较合适的。通过发行市政债可以延长还债期限，还可以有效降低利率成本。”汪德华说。

此外，有专家告诉《经济参考报》记者，今年的形势比较特殊，很多地方遇到双重冲击，更应该尽快启动市政债发行。一方面，很多地方公共财政收入增长不乐观，甚至出现负增长，比如山西、内蒙古等依赖煤炭资源的省份就是典型代表。一方面，一些地方土地财政收入大幅减少，往年上百亿元卖地收入还本付息没有问题，今年房地产成交不活跃，直接影响开发商拿地的积极性，一些地方政府土地出让遇到困难。

近年来，我国对地方融资平台管制则越来越厉害，然而对于地方政府发债的政策没有明朗起来，也就是“正门”还没打开，对政府的基础设施建设投资影响较为明显。加之今年经济形势不容乐观、投资增速有所下滑。“如果的确允许部分城市发行市政债，对投资、包括整个宏观经济应该都能起到一定的支撑作用。”汪德华称。