中国宏观调控加速转型
■2013财经热词之一：上限?下限
专家：经济正从此前的高速发展转向未来的高效发展
编者按 四季轮替，又至岁尾。即将过去的2013年是我国改革开放历史上极为重要的一年，它是为全面深化改革描绘蓝图的一年，也是经济生活精彩纷呈的一年。这一年，会有许多画面定格在我们的个人记忆里，更有一些词汇终将在中国经济历史的长卷中沉淀。掩卷回望，本报编辑部拟从今日起推出2013年终系列报道，选取本年度经济生活中12个最热的词汇，试图由此还原2013年经济生活的重要事件及其背后的经济基本面和深层背景，并分析展望2014年的政策及市场趋势，与广大读者共同见证新一轮改革。
赵乃育/绘
“我们年初做经济预测的时候，想到了新一届政府的政策思路会和上一届有所差别，但是没想到这么大。通过一年的观察，我们发现新一届政府更加强调经济增长的质量而不是数量，这种新的宏观调控思路将促使中国经济从此前的高速发展阶段转向未来的高效发展阶段。”中国社会科学院经济研究所副所长张平对《经济参考报》记者说。
张平是中国社会科学院“中国经济形势分析与预测”课题组执行负责人之一，该课题组代表中国社会科学院分别于每年的4月和12月各发布一次对中国经济的展望报告。该课题组在春季预测，今年中国经济同比增长8%，增速比2012年提高0.2个百分点；近日发布的预测则修正为7.7%。报告称：“2013年，在国际经济缓慢复苏，国内宏观调控坚持稳中求进、稳中有为、稳中提质的背景下，预计全年中国GDP(国内生产总值)增长7.7%，增速与上年持平，继续保持增长稳健、结构优化的发展态势。”
宏观调控思路现六大变化
尽管张平就宏观调控的新变化一下子总结出了六条，但是国内外最关注的还是第一条。
据张平梳理，政府宏观调控思路的变化体现在六个方面。
首先，提出“上限”、“下限”概念，给市场主体明确的预期，在合理区间内政府的主要工作是结构调整和推进改革，超过界限就改为稳定物价或者保持经济增长，体现了政府对市场以及微观主体的重视。其次，在合理区间内，调控政策更加强调供给侧管理。举例来说，对房地产行业的调控，就从以前的主要抑制需求端改为今年的同时强调供需。再次，重视减税对经济的推动作用，进一步加快推进“营改增”的进程，以此来促进第三产业的发展。今年前三季度，我国第三产业增加值175975亿元，同比增长8.4%；第二产业增加值175118亿元，增长7.8%，第三产业不仅从速度上，而且从总量上超过了第二产业。第四，推出上海自贸区试点，在自贸区内针对信息、消费、医疗、养老等以前存在管制的行业实行放开，以进一步鼓励服务业发展。第五，对公共产品价格扭曲现象加以调整，更多的让市场通过价格变化来进行资源的配置。今年已经推出了天然气价格改革方案，明年还会有更多方案出台。最后，加快放松对金融市场的管制，比如大力推进互联网金融的发展。
尽管张平就宏观调控的新变化一下子总结出了六条，但是国内外最关注的还是第一条，也就是李克强总理在7月16日主持召开的经济形势座谈会上提出了“上限”和“下限”的概念，并且明确表示“下限”就是稳增长、保就业，“上限”就是防范通货膨胀。之所以要提出这两个概念，是因为在新一届政府看来，“上限”、“下限”之内都是经济运行的合理区间，只要不超出这一范围，就不用采取应急性政策。
政策布局更强调稳定
在年中经济放缓的时候，尽管方方面面都在要求扩大干预力度，但是中央政府并未向过去的调控思路妥协。
履新以来，李克强总理第一次接受记者采访是在“两会”的记者招待会上。当时，总理在回答记者对于本届政府的施政目标问题时提出，位于第一的“还是持续发展经济”。那个时候，更多的人相信，至少在施政的头一两年，本届政府不会改变此前执政方针的大框架。中金公司首席经济学家彭文生随即点评称：总理的表态说明，未来相当长一段时间宏观经济政策仍将以稳增长为主。
事实证明，类似彭文生这样的理解最多也只能算对了一半。其实，当时李克强总理对“持续发展经济”还做了解释：“可以料想，未来中国经济环境依然是严峻复杂，我们要居安思危，也要处变不惊，保持经济持续增长，防范通货膨胀，控制潜在风险，使中国经济不发生大的波动。”换言之，最终的定位是落在“使中国经济不发生大的波动”上，这和总理后来提出的“上限”、“下限”概念论调保持一致。
既然用“上限”、“下限”划出了经济运行合理区间的范围，那在范围内外采取的调控措施就必然有所区别，一旦经济增速放缓逼近“下限”，就要优先考虑采取措施稳定增长。之所以要这样做，是因为经济增长与就业直接相关，稳增长实际就是保就业。
在国内外复杂环境影响下，今年经济可谓开局不利。去年四季度的回升势头在今年一季度戛然而止，本世纪首次出现经济回升只持续一个季度的情况；二季度增长率更是回落到7.5%，已经与年初确定的目标重合。面对经济放缓，政府出台了一系列保“下限”举措，包括六次国务院常务会议提出的各项举措。细分析这六次国务院常务会议可以发现，2013年稳增长的举措比2008年底以及2012年下半年更加温和，所以推出的政策往往兼顾稳增长和调结构。
中国社科院财经战略研究院院长高培勇对《经济参考报》记者说，2013年中国从经济形势到政策布局变化颇大。首先是经济形势发生了变化，世界经济、国内经济都出现了增速的下滑。其次，政府对经济形势的判断也发生了变化，不再认为出现了周期性危机，而是倾向于中国经济进入中高速发展的新阶段。基于上述两方面变化，决策层的经济工作理念也发生了变化，从追求经济的高速增长转为追求增长的效益和质量，并提出了保就业的目标。这就带来了政策布局的变化，更加强调稳定。在年中经济放缓的时候，尽管方方面面都在要求扩大干预力度，但是中央政府并未向过去的调控思路妥协。
年中这六次常务会议有效地拉动了经济的企稳回升，三季度GDP增长开始回升，达到7.8%，四季度由于去年基数较高虽然可能略有回落，但是环比增长势头仍在延续。
抓手是政府自身改革
就如何实现调控方式转变，新一届政府选中的抓手是政府自身改革，简政放权和设立中国(上海)自贸区成为重要内容。11月8日，《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》(国发〔2013〕19号)发布，再取消和下放68项行政审批项目，至此，2013年国务院共计取消和下放行政审批事项221项。新一届政府成立之初，国务院各部门的行政审批事项1700余项。李克强总理向社会承诺本届政府至少要取消和下放其中的1/3，即567项。截至目前，本届政府开局之年就已经完成改革任务的39%，简政放权成为深化改革的“马前卒”和宏观调控的“当头炮”。
简政放权有利于增强中国经济的增长潜力。中国社科院工业经济研究所所长金碚对《经济参考报》记者表示，现在中国企业在投资上的竞争，其实比的是对政府审批的竞争，而不是看项目本身。取消和下放投资审批权，考验的是政府对市场配置能力的信任程度如何，应该相信市场的力量。春华资本集团创始人兼董事长胡祖六也表示，企业家投资开厂，如果要面对很多行政部门的审批，就会造成资源的浪费，效率低，挫伤人的积极性，而且也是导致腐败的根源。
8月22日，国务院正式批准设立中国(上海)自贸区。在张平看来，这就是中国在初步具备市场经济特征下在体制、制度和法律层面上的全面改革试点。他认为，上海自贸区的特色可以归纳为三句话：一是境内关外，类似于当年深圳特区的设立，具有一定的退关特色；二是管委会管理，具有适度的立法权，有助于抑制一些部委对自贸区的纵向管理和干预；三是针对服务贸易，强调境内开放。
要管住“看得见的手”
新一届政府更加强调要管住“看得见的手”。尤其是要解决当前严重的产能过剩问题，政府希望能够更多地依靠市场的力量。
高培勇认为，与今年相比，明年的政策布局将不会出现大的调整。他说，当前经济整体探底回稳，同时此前几轮调控的效果让新一届政府认识到，保持政策稳定比加强调控力度更有利于稳定经济增长，所以新一届政府更加强调要管住“看得见的手”。尤其是要解决当前严重的产能过剩问题，政府希望能够更多地依靠市场的力量。基于这样的认识，预计明年宏观调控政策还将延续积极的财政政策和稳健的货币政策相搭配的格局，但是具体的侧重点不排除有微调的可能。
明年经济工作最大的亮点将是改革。国务院发展研究中心主任李伟表示，随着三中全会以后新一轮改革开放的深入推进，中国经济发展的内在潜力将得到进一步释放，经济发展方式的实质性转变将更有望得以实现，也必将为世界经济可持续发展注入新的动力。
张平预测，2014年中国将全面推进财税改革、金融改革、国企改革、行政体制改革和价格改革。他说，在财税改革方面，国家、地方资产负债表的编制工作将继续开展，以加强对投资主体的监控，同时研究中央、地方支出划分比例，资源税改革以及消费税征税范围也将扩大；在金融改革方面，民资银行设立门槛将降低，国家将新设立一批政策性金融机构，储蓄保险建设将加快，汇率浮动比率将加大，自贸区试点将加快；在国企改革方面，国资委定位将逐步转变，从原先管国有企业资产负债表全表到只管所有者权益一部分，国资委的工作将专注于资本增值；在行政体制改革方面，简政放权将进一步加大力度；在价格改革方面，公共产品价格改革范围将扩大。
中国社会科学院研究生院前院长刘迎秋建议，2014年“促改革”的重点和突破口要放在行政体制改革和收入分配制度改革方面。在行政管理体制方面，应清理或者减少各类行政事业性收费，加强对权力的监督，加大对权力滥施的惩处力度，特别是重新界定官商勾结或不当交易的性质和范围。收入分配方面，需更加强对亏损或微利，却发放高额薪酬的国有企业的监督和查处力度；同时清查灰色收入的可能来源，将灰色收入定性为非法收入，鼓励部分灰色收入阳光化，其他灰色收入则予以坚决取缔或惩处；进一步加强对低收入者特别是进城农民的社会保障，放开其身份限制，鼓励其自由流动和择业。
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2013年7月16日，中共中央政治局常委、国务院总理李克强主持召开经济形势座谈会。李克强说，从国内外实践看，经济运行出现一定波动，有客观必然性。宏观调控的主要目的就是要避免经济大起大落，使经济运行保持在合理区间。其“下限”就是稳增长、保就业，“上限”就是防范通货膨胀。
市场认为，“上限”、“下限”的提法反映了新一届政府的一种“底线思维”，说明本届政府的宏观调控思路与此前历届政府相比出现了明显转变，不再过度求快，认为经济增长的速度只要不影响就业就可以接受，宏观调控转而强调经济增长的质量，追求在保证经济增长能够达到预定目标的同时，化解经济中存在的潜在风险，提升民众福利。
