中国大灾重建的“芦山模式”
□新华社记者 黎大东 叶建平 丛峰 杨迪
我们面对一个惨痛却时刻令人警醒的事实——
中国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一，也是大陆地震发生次数最多的国家。从有人类记录以来，旱涝灾害、山地灾害、海洋灾害每年都有发生。
灾难考验中国。2008年，汶川大地震突如其来，但在中央坚强领导下，全国19个省市、十多万建设大军入川援建，创造出世界救灾史上的重建奇迹。
然而，近年来不断高发的重大自然灾害风险，也使这种“举国援建”面临严峻考验。玉树地震、舟曲泥石流、芦山地震……我们不得不思考，如何建立更加科学合理的灾后恢复重建体系。
芦山地震之后，中央首次将灾后恢复重建的“指挥棒”交给了四川，实行以地方政府为决策、实施和责任主体的“地方负责制”，为我国探索完善重大自然灾害重建体系提供了一次生动实践。
如今，重建已近半年，灾区情况怎么样呢？岁末年初，记者走进了芦山灾区。
救灾体制完善催生“地方负责制”
熙来攘往挂着外省车牌的车辆，操着五湖四海口音的援建大军……这些汶川重建时处处可见的场景，在芦山灾区看不到。
当年，汶川地震后，19个省市“一个省市对口援建一个重灾区”，港澳台爱心援手，大量社会捐助纷至沓来，“一方有难，八方支援”的举国援建体制，一举创造出令人震惊的汶川重建“中国速度”。
但是，随着玉树地震、舟曲泥石流的接连发生，人们逐渐认识到，未来灾后重建无法全部实现“举国援建”，必须探索新思路、新办法、新机制。
一些参与了汶川重建的专家认为，“举国援建”体制充分体现了社会主义制度的优越性，但也存在一些问题，比如攀比与浪费。
2013年4月20日，距汶川大地震5周年仅22天之际，多灾多难的巴蜀大地再次遭受7.0级强烈地震的重创，196个生命瞬间即逝，无数房屋楼宇变成“站立的废墟”。
在芦山震后最紧张的应急救援阶段，中央果断地将“指挥权”交给四川省。临危受命的四川省迅速建立起省、市、县三级联动的组织指挥体系，扛起了一场与“死神”赛跑的争夺战。事实证明，芦山震后抢险救援，无论是响应速度，还是救援成效，都“刷新”了纪录。
从应急救援转入灾后重建，中央进一步明确提出：创新体制机制，重建工作以地方为主体。根据要求，四川省成立了芦山地震灾后恢复重建委员会，负责整个重建工作组织领导，由省委书记王东明、省长魏宏分任正、副主任，下设办公室和7个工作小组。“中央将芦山重建指挥权交给四川，不仅是科学评估灾情后作出的决定，更是为了增强地方应对重大自然灾害的能力，探索重大自然灾害重建向‘地方负责制’转型。”四川大学-香港理工大学灾后重建与管理学院执行院长顾林生说。
贴近“地气”的重建新机制
2013年10月，重灾区雅安市雨城区北郊乡准备实施7个重建项目，投资总额11亿元。为了节省时间，提高效率，项目一起拿出来“打捆招标”。
没想到，项目开标不仅没成功，还引发了一些业主投诉。
雅安市纪委书记刘锐说，重建之初，灾区强调“项目总承包”，看上去确实比单个项目招投标节省时间，实际上却人为提高了招投标“门槛”，不仅有违市场公平，更影响了重建进度。“总承包”不成功马上引起了四川省的注意，失误随即被纠正，取消了这项强制性规定。“纠错”过后，一系列重建项目顺利启动，投资27亿元的国道351线，成为当地首个顺利完成招投标后开工的项目。“以地方为主体，有利于因地制宜，能更及时地发现问题，并迅速合理地‘纠错’。”刘锐说，“许多事情，我们自己马上就能‘拍板’。”
地方负责制下，四川自己能“拍板”的，还有最重要的资金使用问题。此次重建，中央明确了310亿元的中央财政重建基金交由地方统筹安排，这给了地方强有力的“调配权”。
四川很多基层干部经历了汶川和芦山两次灾后重建，他们对允许地方合理调配重建资金最为认可。
汶川地震时，中央财政恢复重建基金实行“分类控制”，要层层审批，每一分钱使用指向明确，地方调配难度很大。
芦山重建情况就完全不同。比如，考虑到重灾区各县原本就地处经济欠发达地区，底子薄、财力弱，配套资金跟不上。省上及时调整了重灾县公共服务重建项目投资中的财政补贴占比，从汶川地震时的44%一下子提升到80%。
在加速推进重建工作的同时，芦山灾区还着重强化了质量监督。震后，四川省、雅安市两级督查人员随时都在灾区明察暗访。
记者在芦山灾区看到，在新的重建体制指挥下，重建工作正有序推进。据统计，截至2013年12月27日，城镇住房开工逾四成，农房重建开工近七成，公共基础设施等项目开工564个，占规划的25.1%。
当然，“地方负责制”也有让“地方”苦恼的地方。雅安市委副书记、副市长兰开驰，曾经在汶川地震极重灾区绵竹市工作。与汶川重建相比，现在最让他挠头的是：专业技术人员不足。“高水平重建，首先要有高水平技术人才。”兰开驰说，“汶川重建时聚集了全国各地的顶尖人才，可如今芦山灾区技术人才捉襟见肘。省内各城市虽然有所支持，但远远不够。”“也许，发现并解决‘地方负责制’出现的新难题，是我们为探索重建转型所肩负的又一个历史使命吧。”兰开驰说。
快慢之间的“重建哲学”
芦山灾后重建设定的时间表是：三年基本完成灾后恢复重建。
震后，曾有人到芦山灾区走访，见不到车水马龙、轰轰烈烈的建设场面，甚至感觉有些“冷清”，开始担心重建速度是不是有点慢。
然而，记者调查后却发现，正是冷静地把握重建进度，有急有缓，轻重平衡，才更彰显出四川芦山灾后重建的理性与成熟。
震后，四川省主动“放缓”了重建速度。省长魏宏说：“不过分强调速度，而注重统筹规划，要把基础工作做扎实。”
“扎实”首先体现在规划。在灾区，大到全面指导重建的11个专项规划，小到灾区一个村的重建蓝图，都经过了专家无数次的反复论证和修改。
雨城区中里镇地势平坦，红色旅游资源丰富。震后，台湾规划大师夏铸九专门来到中里镇，为其量身打造旅游小镇。
许多村民第一次看到规划图时非常激动，纷纷表示同意。但静下心来，发现了问题：全木制结构造价是不是太高了？户与户之间怎么没有防火墙？木柱子放在地上会不会腐坏……
于是，规划设计团队不断与村民召开“坝坝会”，一而再、再而三地征求意见，修改和调整方案。
“规划得尊重民意，宁可慢一点，也要考虑周全，这是雷打不动的原则。”绵阳市对口援建指挥部指挥长刘强说。
为避免“二次”受灾，规划特别注重选址安全。在重灾区宝兴县，县城入口处滑坡体下方的房屋将被拆除，以腾出泄洪通道；危险的两河口街等多个地区被划为了“禁建区”。在半山坡的集中安置点，还配套了地灾防护工程，山上拉起防护网，山边筑起了护坡……
重建中，许多灾区群众也理性地把握着重建速度。为错开重建之初建材供应紧张的高峰期，仅雨城区就有600多户外地务工的受灾户，“明智”地选择了春节后再回乡修房。
更重要的是，芦山重建既有“放缓”也有“提速”。民生难点和“短板”问题得到优先解决。
2014年1月1日，元旦节。震中芦山县龙门乡隆兴村，年纪最大的五保户黄莲珍新年的第一顿午饭，是和新邻居们围坐一桌，庆祝喜迁新居。
新房由政府出资兴建，面积约60平方米。住户都是村里的五保户，孤寡老人或残疾人。这些生活最困难的一群人，却不花一分钱，最早“拎包入住”了重建的新房。
和黄莲珍一样，芦山灾区600多名特殊困难群众都被纳入了福利院或新村聚居点，优先解决了住房问题。
记者采访发现，地方负责制一个重要优势，是地方对重建进程“心里有底”，可以未雨绸缪，早做部署，防止可能出现的问题。
重建全面开始前，四川省就先行启动了建材价格调控机制，一方面给予生产企业电价补贴，另一方面大量从周边市（州）调运建材，并在通往雅安的几条高速公路开设了“绿色通道”。
目前，芦山灾区建材价格平稳，红砖每匹大多在4～5角，最偏远地区也仅6角多。
主体意识激发自力更生“正能量”
地方负责制，以地方为主体。这在增强地方自主权的同时，也给四川省各级党员干部和广大灾区群众压上了沉甸甸的责任。
重建成不成功，担子就在9000万四川人民肩上。
震后，四川省委书记王东明、省长魏宏组织召开了数十次专题研究会，多次到灾区一线指导工作，作出重要批示30多次。
重建的关键时期，四川省委还及时调整了雅安市委班子，把一批灾后重建和社会管理经验丰富的同志调任到灾区工作。
在灾区一线，基层党员干部更是保持着“5+2”、“白加黑”的工作干劲，成为灾后重建的“脊梁”，百姓的“主心骨”。
早在震后第8天，中里镇党委书记王加林就被查出急性胰腺炎，但他仍坚持带病救灾，忙完后再一个人悄悄到医院输液。直到两个月后，他被最终确诊为急性白血病，于2013年11月7日因抢救无效去世。
去世前，王加林给家人留下两个遗愿：一是丧事一切从简，不收一分钱礼金；二是希望把他的骨灰埋在他工作过的灾区。
妻子彭志莲哭着说：“他就是放不下心。住院后，每天还要打电话，有时一打就是几个小时。”
芦山县清仁乡大同村党支部书记袁超，身患食道癌。记者见到他时，他正在村民家中指导改造简单过渡房，这里加张塑料薄膜，那里安块纸板。
记者在灾区采访雅安市委书记叶壮时，已是深夜11点过。当时，他刚刚主持完灾区产业振兴的工作会。
作为重建的主人，广大灾区群众自力更生、重建美好家园的“正能量”空前迸发。
一些乡村创造性地“发明”了由群众代表组成的“业主委员会”，从选房址到谈价格，从管资金到监质量，从集建议到理纠纷……全部自己“当家作主”。
老工匠李可鑫，被选为隆兴村小坎卡组业主委员会组长。每天一大早，他要做的第一件事，就是拿着红外线测距仪仔细地测量墙体是否垂直，圈梁有没有偷工减料。
“各村的业委会里，像我这样‘懂行’的人很多。大家宁可少出去挣点钱，也要把新房子盖好。”李可鑫说，我们的新家在这里，希望也在这里。
（新华社供本报专稿）
