中国大灾重建的“芦山模式”

14.01.2014  09:16
  我们面对一个惨痛却时刻令人警醒的事实——

  中国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一,也是大陆地震发生次数最多的国家。从有人类记录以来,旱涝灾害、山地灾害、海洋灾害每年都有发生。

  灾难考验中国。2008年,汶川大地震突如其来,但在中央坚强领导下,全国19个省市、十多万建设大军入川援建,创造出世界救灾史上的重建奇迹。

  然而,近年来不断高发的重大自然灾害风险,也使这种“举国援建”面临严峻考验。玉树地震、舟曲泥石流、芦山地震……我们不得不思考,如何建立更加科学合理的灾后恢复重建体系。

  芦山地震之后,中央首次将灾后恢复重建的“指挥棒”交给了四川,实行以地方政府为决策、实施和责任主体的“地方负责制”,为我国探索完善重大自然灾害重建体系提供了一次生动实践。

  如今,重建已近半年,灾区情况怎么样呢?岁末年初,记者走进了芦山灾区。

  救灾体制完善催生“地方负责制

  熙来攘往挂着外省车牌的车辆,操着五湖四海口音的援建大军……这些汶川重建时处处可见的场景,在芦山灾区看不到。

  当年,汶川地震后,19个省市“一个省市对口援建一个重灾区”,港澳台爱心援手,大量社会捐助纷至沓来,“一方有难,八方支援”的举国援建体制,一举创造出令人震惊的汶川重建“中国速度”。

  但是,随着玉树地震、舟曲泥石流的接连发生,人们逐渐认识到,未来灾后重建无法全部实现“举国援建”,必须探索新思路、新办法、新机制。

  一些参与了汶川重建的专家认为,“举国援建”体制充分体现了社会主义制度的优越性,但也存在一些问题,比如攀比与浪费。

  2013年4月20日,距汶川大地震5周年仅22天之际,多灾多难的巴蜀大地再次遭受7.0级强烈地震的重创,196个生命瞬间即逝,无数房屋楼宇变成“站立的废墟”。

  在芦山震后最紧张的应急救援阶段,中央果断地将“指挥权”交给四川省。临危受命的四川省迅速建立起省、市、县三级联动的组织指挥体系,扛起了一场与“死神”赛跑的争夺战。事实证明,芦山震后抢险救援,无论是响应速度,还是救援成效,都“刷新”了纪录。

  从应急救援转入灾后重建,中央进一步明确提出:创新体制机制,重建工作以地方为主体。根据要求,四川省成立了芦山地震灾后恢复重建委员会,负责整个重建工作组织领导,由省委书记王东明、省长魏宏分任正、副主任,下设办公室和7个工作小组。“中央将芦山重建指挥权交给四川,不仅是科学评估灾情后作出的决定,更是为了增强地方应对重大自然灾害的能力,探索重大自然灾害重建向‘地方负责制’转型。”四川大学-香港理工大学灾后重建与管理学院执行院长顾林生说。

  贴近“地气”的重建新机制

  2013年10月,重灾区雅安市雨城区北郊乡准备实施7个重建项目,投资总额11亿元。为了节省时间,提高效率,项目一起拿出来“打捆招标”。

  没想到,项目开标不仅没成功,还引发了一些业主投诉。

  雅安市纪委书记刘锐说,重建之初,灾区强调“项目总承包”,看上去确实比单个项目招投标节省时间,实际上却人为提高了招投标“门槛”,不仅有违市场公平,更影响了重建进度。“总承包”不成功马上引起了四川省的注意,失误随即被纠正,取消了这项强制性规定。“纠错”过后,一系列重建项目顺利启动,投资27亿元的国道351线,成为当地首个顺利完成招投标后开工的项目。“以地方为主体,有利于因地制宜,能更及时地发现问题,并迅速合理地‘纠错’。”刘锐说,“许多事情,我们自己马上就能‘拍板’。

  地方负责制下,四川自己能“拍板”的,还有最重要的资金使用问题。此次重建,中央明确了310亿元的中央财政重建基金交由地方统筹安排,这给了地方强有力的“调配权”。

  四川很多基层干部经历了汶川和芦山两次灾后重建,他们对允许地方合理调配重建资金最为认可。

  汶川地震时,中央财政恢复重建基金实行“分类控制”,要层层审批,每一分钱使用指向明确,地方调配难度很大。

  芦山重建情况就完全不同。比如,考虑到重灾区各县原本就地处经济欠发达地区,底子薄、财力弱,配套资金跟不上。省上及时调整了重灾县公共服务重建项目投资中的财政补贴占比,从汶川地震时的44%一下子提升到80%。

  在加速推进重建工作的同时,芦山灾区还着重强化了质量监督。震后,四川省、雅安市两级督查人员随时都在灾区明察暗访。

  记者在芦山灾区看到,在新的重建体制指挥下,重建工作正有序推进。据统计,截至2013年12月27日,城镇住房开工逾四成,农房重建开工近七成,公共基础设施等项目开工564个,占规划的25.1%。

  当然,“地方负责制”也有让“地方”苦恼的地方。雅安市委副书记、副市长兰开驰,曾经在汶川地震极重灾区绵竹市工作。与汶川重建相比,现在最让他挠头的是:专业技术人员不足。“高水平重建,首先要有高水平技术人才。”兰开驰说,“汶川重建时聚集了全国各地的顶尖人才,可如今芦山灾区技术人才捉襟见肘。省内各城市虽然有所支持,但远远不够。”“也许,发现并解决‘地方负责制’出现的新难题,是我们为探索重建转型所肩负的又一个历史使命吧。”兰开驰说。

  快慢之间的“重建哲学

  芦山灾后重建设定的时间表是:三年基本完成灾后恢复重建。

  震后,曾有人到芦山灾区走访,见不到车水马龙、轰轰烈烈的建设场面,甚至感觉有些“冷清”,开始担心重建速度是不是有点慢。

  然而,记者调查后却发现,正是冷静地把握重建进度,有急有缓,轻重平衡,才更彰显出四川芦山灾后重建的理性与成熟。

  震后,四川省主动“放缓”了重建速度。省长魏宏说:“不过分强调速度,而注重统筹规划,要把基础工作做扎实。

  “扎实”首先体现在规划。在灾区,大到全面指导重建的11个专项规划,小到灾区一个村的重建蓝图,都经过了专家无数次的反复论证和修改。

  雨城区中里镇地势平坦,红色旅游资源丰富。震后,台湾规划大师夏铸九专门来到中里镇,为其量身打造旅游小镇。

  许多村民第一次看到规划图时非常激动,纷纷表示同意。但静下心来,发现了问题:全木制结构造价是不是太高了?户与户之间怎么没有防火墙?木柱子放在地上会不会腐坏……

  于是,规划设计团队不断与村民召开“坝坝会”,一而再、再而三地征求意见,修改和调整方案。

  “规划得尊重民意,宁可慢一点,也要考虑周全,这是雷打不动的原则。”绵阳市对口援建指挥部指挥长刘强说。

  为避免“二次”受灾,规划特别注重选址安全。在重灾区宝兴县,县城入口处滑坡体下方的房屋将被拆除,以腾出泄洪通道;危险的两河口街等多个地区被划为了“禁建区”。在半山坡的集中安置点,还配套了地灾防护工程,山上拉起防护网,山边筑起了护坡……

  重建中,许多灾区群众也理性地把握着重建速度。为错开重建之初建材供应紧张的高峰期,仅雨城区就有600多户外地务工的受灾户,“明智”地选择了春节后再回乡修房。

  更重要的是,芦山重建既有“放缓”也有“提速”。民生难点和“短板”问题得到优先解决。

  2014年1月1日,元旦节。震中芦山县龙门乡隆兴村,年纪最大的五保户黄莲珍新年的第一顿午饭,是和新邻居们围坐一桌,庆祝喜迁新居。

  新房由政府出资兴建,面积约60平方米。住户都是村里的五保户,孤寡老人或残疾人。这些生活最困难的一群人,却不花一分钱,最早“拎包入住”了重建的新房。

  和黄莲珍一样,芦山灾区600多名特殊困难群众都被纳入了福利院或新村聚居点,优先解决了住房问题。

  记者采访发现,地方负责制一个重要优势,是地方对重建进程“心里有底”,可以未雨绸缪,早做部署,防止可能出现的问题。

  重建全面开始前,四川省就先行启动了建材价格调控机制,一方面给予生产企业电价补贴,另一方面大量从周边市(州)调运建材,并在通往雅安的几条高速公路开设了“绿色通道”。

  目前,芦山灾区建材价格平稳,红砖每匹大多在4~5角,最偏远地区也仅6角多。

  主体意识激发自力更生“正能量

  地方负责制,以地方为主体。这在增强地方自主权的同时,也给四川省各级党员干部和广大灾区群众压上了沉甸甸的责任。

  重建成不成功,担子就在9000万四川人民肩上。

  震后,四川省委书记王东明、省长魏宏组织召开了数十次专题研究会,多次到灾区一线指导工作,作出重要批示30多次。

  重建的关键时期,四川省委还及时调整了雅安市委班子,把一批灾后重建和社会管理经验丰富的同志调任到灾区工作。

  在灾区一线,基层党员干部更是保持着“5+2”、“白加黑”的工作干劲,成为灾后重建的“脊梁”,百姓的“主心骨”。

  早在震后第8天,中里镇党委书记王加林就被查出急性胰腺炎,但他仍坚持带病救灾,忙完后再一个人悄悄到医院输液。直到两个月后,他被最终确诊为急性白血病,于2013年11月7日因抢救无效去世。

  去世前,王加林给家人留下两个遗愿:一是丧事一切从简,不收一分钱礼金;二是希望把他的骨灰埋在他工作过的灾区。

  妻子彭志莲哭着说:“他就是放不下心。住院后,每天还要打电话,有时一打就是几个小时。

  芦山县清仁乡大同村党支部书记袁超,身患食道癌。记者见到他时,他正在村民家中指导改造简单过渡房,这里加张塑料薄膜,那里安块纸板。

  记者在灾区采访雅安市委书记叶壮时,已是深夜11点过。当时,他刚刚主持完灾区产业振兴的工作会。

  作为重建的主人,广大灾区群众自力更生、重建美好家园的“正能量”空前迸发。

  一些乡村创造性地“发明”了由群众代表组成的“业主委员会”,从选房址到谈价格,从管资金到监质量,从集建议到理纠纷……全部自己“当家作主”。

  老工匠李可鑫,被选为隆兴村小坎卡组业主委员会组长。每天一大早,他要做的第一件事,就是拿着红外线测距仪仔细地测量墙体是否垂直,圈梁有没有偷工减料。

  “各村的业委会里,像我这样‘懂行’的人很多。大家宁可少出去挣点钱,也要把新房子盖好。”李可鑫说,我们的新家在这里,希望也在这里。(记者 黎大东 叶建平 丛峰 杨迪)