四川“地方立法”数字

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　　四川首批13个设区的市获准开始行使立法权，这个数字居全国第一。

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　　就城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等方面的事项制定法规，即意味着上述13市获得了三项立法权。

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　　地方立法权有多大？全国人大常委会法制工作委员会副主任郑淑娜解释说，放权时，已为地方立法设“五道防线”，维护法制统一和权威。华西都市报记者梁波

　　前段时间，眉山遭遇雾霾天气，大家对环境都很关心。但如何划定红线？如何给出具体强制性措施？这需要地方立法，相关部门才能有明确执法准则，保护工作才更加务实。”张灵（化名），眉山市政府机关工作人员。从去年起，他开始关注地方立法权，期盼眉山首部地方法出炉。

　　1月16日，眉山市第三届人民代表大会第七次会议闭幕，331名人大代表表决通过《眉山市地方立法条例》，这让张灵的期盼更近了一步。1月19日，华西都市报记者从省人大证实，眉山是我省首个通过“地方立法条例”的市。根据国家立法要求，《眉山市地方立法条例》将以眉山市人大常委会名义上报省人大常委会批准后实施。

　　去年12月3日，四川省第十二届人大常委会第十九次会议审议通过了《四川省人民代表大会常务委员会关于确定自贡、攀枝花、泸州、德阳、绵阳、遂宁、南充、宜宾、广安、达州、巴中、雅安、眉山市开始行使地方立法权的决定》（简称《决定》），同意上述13个市对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。首批即有13个市“入围”，四川成为国内给城市“放权”最多的省。

　　2016年1月份，全省各市州陆续进入“两会时间”。华西都市报记者梳理发现，截至目前，首批“入围”13市，相继发布《关于征求<市地方立法条例（草案）>意见的公告》。这意味着《地方立法条例（草案）》将在各市人代会上“亮相”，并提交人大代表审议和予以表决。

　　那么，依据“地方立法法”，这些城市将立哪些法？其立法特点又有几何？手中有了立法权，城市是否可以任性？

　　权有多大？

　　五道防线让权有“放”也有“限”

　　给市级城市“下放”立法权，大致有两个时间节点。

　　去年3月，第十二届全国人大第三次会议审议通过的立法法修正案，依法赋予了设区的市和州地方立法权。专家指出，“立法法修正案”即给立法权下放松绑，市级层面获得立法权，全基于此。

　　第二个时间节点，是去年12月3日。四川省第十二届人大常委会第十九次会议上，表决通过《决定》。这意味着上述13个设区市的市人民代表大会及其常务委员会，成为四川首批行使地方立法权的设区市。华西都市报记者梳理发现，一次“放权”给13个城市，四川成为新立法法实施后全国新增行使地方立法权设区市数量最多的省。

　　从13市公布的《地方立法条例（草案）》看，《草案》内容如出一辙。关于立法权限，均写在草案第二章，即第七条规定：“市人民代表大会及其常务委员会可以就城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等方面的事项制定法规。”从表述内容看，即意味着上述13市获得了三项立法权。

　　地方立法权有多大？早在去年3月，在接受媒体采访时，全国人大常委会法制工作委员会副主任郑淑娜已有解释。

　　郑淑娜说，放权时，已为地方立法设“五道防线”，维护法制统一和权威。第一道防线是赋予地方立法权的工作要“全面赋权、稳步推进”，而不是“一股脑”地一下子全部放开；第二道防线是把地方立法权限限定在城乡建设和管理、环境保护和历史文化保护等几类事项；第三道防线是不抵触原则，即制定地方性法规，不得与国家法律、行政法规，包括所在省的地方性法规相抵触；第四道防线是设区的市制定的地方性法规要报省级人大常委会批准后施行；第五道防线是备案审查制度。地方性法规要报全国人大常委会和国务院备案，地方政府规章要报同级人大常委会和国务院备案。发现有违法情况的，要依照法律规定予以纠正。

　　入围依据？

　　首批13个四川“放权”全国最多

　　四川首批13个设区的市获准开始行使立法权，这个数字居全国第一。省人大常委会法制工作委员会主任田万国说，“全省有21个市（州），是全国涉及此项工作任务最多的省。”

　　为何是这13个市率先“入围”？最主要原因是“13个市有较强的立法需求，同时加强了立法能力建设，在包括立法机构设立和人员配备方面都做了大量工作。”

　　确定设区的市开始行使地方立法权的时间，立法能力建设是省人大常委会依法作出决定的主要依据，“提出申请时，攀枝花、绵阳、广安、达州、巴中、雅安已设立法制委员会，其他各市党委已同意2016年人代会依法设立；攀枝花、泸州、广安、雅安、眉山已设立常委会法制工作委员会，且领导人员已经任命，工作人员已经到位，其他各市党委及其机构编制、组织部门已研究批复成立市人大常委会法制工作委员会，内设机构及人员已就位。”

　　据介绍，截至去年11月，上述13个市中绝大多数市人大常委会机关增加行政编制2个以上，最多的增加了8个，13市立法工作机构和人员编制情况基本满足立法工作需要。相关立法机构存在职责交叉的攀枝花、宜宾、巴中、雅安，已经党委研究同意在2016年人代会上依法予以解决。

　　另外从制度建设看，13市加强了立法工作制度建设，初步提出人大及其常委会立法程序规定草案，明确有关立法工作主体的职责，包括法制委、法工委工作职责；草拟了规范立法工作流程的一系列工作制度，为地方立法权的正确有效行使提供了制度保障。

　　缘何放权？

　　摆脱“红头文件”治理窘境

　　缘何下放立法权？其实在“地方无权”时代，各个城市在管理中遭遇的尴尬最为明显。

　　眉山一位不愿透露姓名的政府官员说，眉山作为历史文化名城，境内文物较多。不过，由于鉴定繁琐，有很多未被列入国保和省保。这些文物均具有很强烈的眉山特色，如遭到破坏，很是可惜。作为地方，只好依靠“红头文件”予以管理。不过，红头文件没有法律效力。同时，眉山也没有立法权，所谓管理其实就是“管不好和管不了”。

　　“这样的窘境，立法权下放后，即可摆脱。”四川大学法学教授、博士生导师万毅说，立法权限下放，不仅有利于打破全国“一刀切”的立法格局，使地方治理更具区域特色，同时也有利于推动地方经济社会发展。立法权限下放后，设区的市可通过行使立法权，制定更适合地方地情的地方性法规。这些地方性法规，将不仅为地方在经济、社会、文化等领域的重大改革和权力行使提供可靠的法律依据和有力的法治保障，而且有利于夯实四川法治基础，推动全省法规制度的进一步完善。

　　如何立法？

　　13市都在“恶补”功课

　　去年12月21日下午，南充市人大常委会、西华师范大学地方立法研究中心成立仪式在西华师大举行。南充市人大常委会主任袁险峰认为，地方立法研究中心的建立，有利于提升南充地方立法工作的科学化、民主化水平，加强地方立法理论研究和立法人才队伍培养。

　　再以雅安市为例，早在筹备申请第一批行使地方立法权时，该市人大常委会主任会议就通过了专项规定，从熟悉法律、城建、生态环保、历史文化保护、农村农业、教科文卫、社会工作以及语言文字和民俗等领域的专家学者和实际工作者中，吸收产生65名立法咨询专家。

　　无独有偶，绵阳市人大常委会也就立法咨询专家的选聘条件、选聘程序、工作机制、报酬奖励等进行了明确和规范，并首批聘请专家库成员40名。

　　“南充、雅安和绵阳的做法，其实在为如何立法恶补功课。”万毅说，立法权下放对地方来说，既是机遇也面临挑战。机遇是手中有了权，可以自己说了算。但是挑战是，如何立法对于市级人大来说，形如是一个“熟悉的陌生人”。比如缺少立法经验积累，立法技术不足，立法人才尤其缺乏，各市尚未建立较为规范和严格的立法程序，部分地方立法主要由主管部门动议和起草，“部门利益法律化”现象严重；完备的立法监督机制尚未建立，容易滋生地方保护主义等等。

　　省人大常委会法工委主任田万国也就此特别提醒，“立法一定要注意质量第一，突出地方特色；更要注意量力而行，不能在立法的数量和速度上互相攀比。地方立法同时也是规范地方政府权力，让地方政府在某些领域上位法暂时缺位的情况下，在地方性法规或者地方政府规章规定的框架内正确行使权力”。

　　眉山东坡区市民李欢也认为，解决发展迫切需要解决的问题，行使地方立法权仅仅是一个开始。“如何确保立法规范性、科学性，如何加强市民对地方法规的认同，这些都是全新课题。”李欢说，“解决好这些问题，才能实现立好法，有法可依，执法必严。”各/地/情/况眉山，未来5年将制定14个法规雅安，重在重建新村聚居点管理广安，首部地方法瞄准环保和历史文化保护达州，已梳理9个立法需求

　　地方热情高先把“管立法法”立起来

　　华西都市报记者从省人大了解到，去年10月在向省人大常委会申请第一批行使地方立法权时，各市州均编制了2016-2020年立法规划设想，以及2016年立法计划草案，各地对立法权的热情可谓高涨。“数量都比较多，有的市一年计划立五六部法规，5年立法规划列了几十个。”

　　根据省人大提供的“工作进度表”，2016年首先要把“管立法法”先立起来，即各地先制定市人民代表大会及其常务委员会立法条例。在把工作制度完善以后，2017年再着重结合立法需求，进一步精细化立法项目。

　　地方为何都对立法权如此“上心”？眉山市一位人大代表觉得，立法权能解决社会管理和经济发展中的诸多问题，在依法治市背景下，地方立法权无疑能释放诸多红利。

　　不过田万国也强调，一味认为地方立法权只是给政府释放“制度红利”不全面，既要看到法的授权作用，也不能忽视法的权限功能。法律的公信力和执行力能带来的优势，除了使地方政府能在法规或政府规章的框架内行驶权力外，还能在立法过程中，通过公开征集意见等进一步拓宽老百姓表达意见的渠道。对于行政方而言，立法过程也提供更多再论证的空间。

　　同时，地方在行驶立法权的过程中，要特别注意防止地方保护主义或部门利益“法律化”。专/家/观/点

　　地方立法须“接地气”宁缺毋滥

　　有了立法权，是否就可以“任性”？四川大学法学教授、博士生导师万毅认为，从顶层设计用意看，将立法权“下放”，主要是为了让各地可以因地制宜促进经济社会发展。当然，有了立法权就可以任性，是绝对不可以的。“各地立法，一定要接地气，一定要近民意。”

　　万毅说，地方立法应该有主有次，哪些应该作为主要的，哪些应该作为次要的，要作出甄别筛选。不能全部全面铺开，如果全面铺开会影响到立法的质量。在拟定立法条文时，特别警惕从部门利益角度进行立法，这样立法容易造成偏差，从而导致与其他的立法，甚至与政府的有关决策、政策相冲突，在实施过程中就会出现问题。“有些立法在某些特定情况下，匆匆忙忙制定出来，特别从立法技术上来说，在立法语言、前后顺序上都需要有一定的考量。因此，匆匆忙忙地立法，以后修改、废除都会对政府公信力有影响，立法应该要宁缺毋滥。

　　“地方立法，一定要与公众互动起来，这样才能提高立法公信度。”万毅据此建议说，公众参与立法，不仅有利于改善“部门利益法律化”的现状。公众参与地方性法规制定，可表达其自身利益诉求，通过立法博弈进而实现立法对自身合法权益的保护；还有利于改善地方立法机关立法素质欠缺的状况。加强立法的公众参与，既可以集思广益，充分吸取和发挥广大人民群众的智慧，又可以提高立法的透明度和公信度。（李媛莉 李庆）

本文来源: 人民政府

22.01.2016  11:30