专家：基本养老制度必须依靠政府
养老改革不能以削减养老保障支出为前提
南都评论记者 张天潘 实习生 汤敏
近日，国务院常务会议决定，从今年1月1日起，将企业退休人员基本养老金水平再提高10%，并向其中有特殊困难的群体适当倾斜。这已是我国自2005年起连续10年增加企业退休人员养老金。
我国目前已初步形成了个人、单位与政府三位一体的养老保险筹资体系，但这一体系发展得不健全、不平衡甚至不公正。社会养老面临着资金空缺的经济难题，在养老政策的经济理性方面，制度不全，机制不活，体制不善，适应时代需求的社会养老政策亟须开创和革新。
2014年，我国60岁以上老年人将突破2亿，到2025年将突破3亿。中国社会的“养老之困”持续吸引着各方关注和忧思。如何在养老政策的经济制度安排方面革旧布新，同时强化社会养老的人文关怀，做好养老改革的顶层设计，让社会的老人群体真正老有所养、老有所依？就此话题，南都记者专访了中国社科院社会政策研究中心秘书长、研究员唐钧。
养老保险机构养老保险费入不敷出
南方都市报(以下简称南都)：您能否介绍下目前我国养老保险资金体系的构成情况和运作模式，同时分析一下这一体系或模式在当前新形势下的利弊优缺？
唐钧：我国养老保险采取的是“社会统筹+个人账户”的运行模式，但是这个模式意味着正在工作的一代人，既要为已经退休的人提供养老金，又要为自己积累养老金，这几乎是一个不可完成的任务。因此，实际上养老保险机构每年从个人和单位收取的养老保险费是入不敷出的，这个“缺口”从1997年的50亿元逐渐增加到2011年的2200多亿元。但《社会保险法》规定，养老保险基金是由个人、用人单位和政府三方筹资的，所以在国家财政给予补贴后，这个“缺口”就不存在了。另一方面，因为每年都把个人交费和单位缴费筹集的资金都发出去了，所以就形成了个人账户的“空账”问题。有研究表明，养老保险的“空账”已经达到1.7万亿。但是，如果我们换一个角度看，实际上我们的养老保险制度一直是“现收现支”的，就是当年收取的费用，当年就发出去了。“社会统筹+个人账户”只是一个养老金领取的计算方法。所以，所谓“空账”也并不是特别可怕的事情。当然，从长远看，我们的制度也应该进行调整，更加适应老龄化发展的趋势。
南都：在我国养老保险基金管理经营方面，主要面临着哪些问题？造成这些问题的原因有哪些呢？
唐钧：在养老保险金的管理方面，曾经有过问题，譬如贪污和挪用，但目前来讲，现在最大的问题就是养老金的投资增值，没有找到一条良性循环的路子。因为国家对此还是不够重视。还有一个就是中国的市场基本上已经被瓜分了，一笔新的投资要进入，要挣钱其实是比较困难的。如果政府下决心的话，可以指定一些领域、指定一些地方来投资，这些领域和地方，投资是肯定挣钱的。但这个问题，一直没有处理好。
南都：围绕养老政策的改革，近来“延迟退休年龄”、“延迟养老金领取年龄”、“延迟养老金缴费年限”等政策动向成为人们热议的焦点。而据相关会议讨论成果显示，延长养老保险缴费年限成为当前的政策共识。对于这一抛弃前两者选项的政策选择，您作何评析？
唐钧：我觉得这种政策取向不是一个很令人鼓舞的成果，它解决不了多大问题。虽然社会保险法规定养老金的缴费年限是15年，但在至少我所知道的一般的地方，比如上海、广州，基本上是不可能缴到15年就不缴的，现在基本的政策是必须缴到60岁，缴到退休了才可以不再缴费。所以现在绝大多数人的缴费是超过15年的缴费年限的。也不知道这个政策会将缴费年限延长多少年，是延长到20年、30年，现在还不知道。
南都：在养老资源配置方面，目前的现状似乎是公办机构一床难求，民办机构身份尴尬，居家养老缺乏服务体系。您对目前我国养老政策的健全性、灵活性如何评价？
唐钧：当前我国的养老政策肯定是不健全的，不健全的话就很难谈灵活性。目前养老政策关注经济太多，算计太多。其实老龄化对于中国来讲是一个特别大的事情。在老龄化的前提下，要使中国老人的生活至少还过得去的话，首要的就是政府不能光想少花钱，而是要加大投入，如果不遵循这个原则的话，问题就大了。因为中国的老人大多是中低收入阶层，城镇退休人员的平均养老金只有1800多元。同时，在中国，一旦涉及收入的平均数，通常是2/3的人在平均线以下。现在很多官员、学者，经济理性过甚，自身利益考虑得很多，所以问题就出来了。
基本养老制度必须依靠政府
南都：在更有效配置社会养老资源方面，政府似乎将更加借力市场化的社会力量。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》就明确提出，要充分发挥市场在资源配置中的基础作用，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体，这被外界解读为政府试图打破养老“包办”的格局。您觉得社会资本介入养老服务，可能面临的问题有哪些？对养老问题的解决能奏效几何？
唐钧：市场化介入养老服务也许是很有问题的，因为市场化的结果总是会有“马太效应”，好的更好，差的更差，这是无法避免的。如上所说，中国的老人大多数不富裕，相当多的人的生活还很困难。如果一味地市场化，大概只有20%-30%的老人能够得到服务，而大多数老人就会被排除在外。所以，我们的对策可能应该是创造非营利的社会服务的“准市场”。
非营利不是不收费，而是不以营利为目的，成本核算，收支平衡。但是要做到完全的收支正好相抵，显然是十分困难的。所以也应该让非营利机构有微利，譬如3%-5%。你想挣很多的钱不可能，但是经营得好的话，可能会有超长期的稳定收入，这样才可持续。但是政府没有把事情说明白，所以现在所谓的引进民间资本，大多投入到养老地产上，瞄准的是中上等收入人群。这些社会群体，其实不用政府操心，市场会对他们格外青睐。但是对于中国占人口60%-70%的中低收入人口，其实迄今为止仍然没有一个很好的有效、有用的政策。
南都：既然社会资本介入到养老服务，可能只对中高收入人群起到作用，那么在施行这些政策的时候，为了更好覆盖到中低收入人群，您有怎样的政策主张呢？政府在社会养老方面的职责或者基本责任又是什么呢？
唐钧：非营利的养老“准市场”需要政府的投资和介入，这是民生的一个很重要的方面，也是政府的一个基本职责，这个职责是推卸不了的，因为对于大多数人来讲，它是关系到基本生存的事情，所以政府只能做好这件事情。
南都：您曾称，延迟退休年龄虽然能填补养老资金空缺，但是未考虑到低龄老人在照看家庭长辈和孙辈后代时所享受的人伦之乐和发挥的社会功效，所以推迟退休忽视了养老的人文关怀。对于近期媒体报道的延长养老保险缴费年限而非延迟退休的政策动向，您怎么看？是否呼应了您之前文章中的政策呼吁？
唐钧：我的呼吁是微不足道的，只是出于专业的良心做的一点点事情。最近的相关会议没有再提推迟退休年龄，或者推迟养老金的领取年龄。但是，会后马上有专家和官员都还是坚持要延迟退休年龄，如此看来，我们还是要坚持讲道理，继续讲一些常识性的理论。至于延长最低缴费年限，据我目前掌握的信息，影响的面应该不大。《社会保险法》规定的最低缴费年限是15年，所以最受影响的是到退休年龄时仍达不到最低标准的个人或群体。一般来说，在大多数地方，不到退休年龄是不能停止缴费的，否则就可能会遭遇领不到养老金的风险。所以很多失业人员，咬紧牙关节衣缩食要把最后几年的养老保险费缴上去。既然已经都在缴费，所以我认为影响不会太大。现在调整最低缴费年龄，如果一下子调整幅度太大，很多本来够了的人也会面临缴费年龄不够的难题，所以应该考虑对老人、中人和新人采取不同的办法。
政府首先要关爱老人
南都：新修订的《老年人权益保障法》前不久已正式实施，同时施行的还有民政部制定《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》。对这些法规在保障老年人权益、增进社会养老的方面的作用，您作何预期和评估？
唐钧：《老年人权益保障法》基本上没有什么新的东西，和《社会保险法》的口径是一致的，也就是说，在原来的社会保险的制度安排基础上，并没有再往前走一步。用法律法规来保障老年人的权益、增进社会养老关怀，如果要往前推进以及取得突破的话，需要一个顶层的制度设计。但是这个顶层设计不能以削减养老金乃至养老保障支出为前提，现在老百姓怕的就是这个。
关于国务院新出的《意见》，社会舆论关注的是“以房养老”，而且一下子就想到是不是要剥夺私人房产上去了，这是一种悲哀。这与我们的一部分专家和官员拼命造“缺口”、“空账”的舆论是有关系的。
至于养老服务，就涉及到一个词，“产业化”。在中文语境中，“产业化”并不是市场拥护者所谓的纯粹市场，而是在政府控制下的有名无实的非纯粹市场，其特点就是：政府该管的不管，不该管的瞎管。这在近年来教育、医疗、住房等各方面都有体现。要是“产业化”政策很灵，那么那些先行一步的“产业”就早该获得了民众的认同。
南都：当“常回家看看”被写入法律时，我们更多看到的是整个社会敬老孝亲文化氛围的日渐稀薄。这一方面是传统家庭结构和生产生活方式变化造成的必然结果，但另一方面，经济社会发展的地域性失衡和企业职工休假制度的不完善，似乎也要为老人“留守空巢”之殇负责。您觉得，我们社会应该如何让老人得到更好的“精神赡养”与人伦关爱？
唐钧：对于老人来讲，他们有三种基本需要。第一个是经济保障，第二个是服务照料，第三个则是精神慰藉。当前我们的养老政策，在这三个方面来讲，都是有问题的。政府首先要关爱老人，才能够对社会提出相应要求。可现在政府老在琢磨怎么多收钱、少出钱，把老人当做社会的一个包袱。古人说“上梁不正下梁歪”，所以只去指责老百姓、指责社会不够关爱老人，其实是很没有说服力的。政府首先要做出榜样来，如果政府特关心老百姓、特关心老人，整个社会就都会朝着这个方向去努力。
现在大批中青年劳动力远离乡土，在市场经济条件下这是很正常的事情，因为市场经济要通过人口流动来配置人力资源，哪里有赚钱机会，劳动力就会流向哪儿。我们光倡导“常回家看看”是没有用的，要有具体的政策使这样的倡导可以接地气，职工休假制度我们有，国家还规定有探亲假，但这些很难落实，政府需要做的就是把这些政策给落实了。
养老改革需遵循基本社保规律
南都：英国卫生大臣亨特近日称，成千上万的英国老人被忽视，无人关心。娶了一位中国人太太的他向公众表示，应该学习中国和日本的“养老文化”，这些国家老人和子女生活在一起，他看到了东方文化对老人的善待和尊重。而一个怪诞的局面却是，中国的养老制度正在从“养儿防老”向欧美国家的政府养老、社会化养老的方向改革，“常回家看看”成为时代呼声。这是否在提醒我们应当反思下当前养老制度改革的市场化方向？您如何看待这一怪诞局面呢？
唐钧：东方的文化固然有其好处，但随着工业化和城镇化的进程，也会发生变化。这个进程在欧美国家早在几十年、甚至上百年前就已经走过去了。在上个世纪中期，他们创造了“福利国家”。现在进行反思，其实福利国家的一个缺陷就是将福利制度的对象“原子化”了。我们说家庭是社会的细胞，是社会的分子，但当福利国家政策超越了这个层次，直接面对个人的时候，家庭本身的社会支持和保障的功能就被削弱了。
现在，欧美国家正在对这个问题进行反思，社会政策重新开始重视家庭的作用。反过来，我们家庭的社会支持和保障功能其实还存在的，但是我们的政策一味地想着向发达国家学习，一讲政策就是看看美国人怎么做的，欧洲人怎么做的，日本人怎么做的。我们不少专家很少考虑中国的情况，也不了解欧美国家的这种反思。譬如延迟退休年龄，会对中国的家庭以及中国人的生活方式造成多大影响，现在几乎没有人去考虑。
我们社会的基本养老制度一定是要依靠政府的，因为多数老人其实别无选择。刚才说过，现在一个老人的退休金平均不到2000块钱。如果在生活不能自理的情况下，住养老院是住不了的。所以这些还是政府必须考虑的问题。
南都：在养老这件事上，中国老百姓似乎走进了“逢改必骂”的怪圈，比如前一阵子清华大学杨燕绥教授关于“延迟领取养老金”的言论主张、“以房养老”的政策信号等，都引发了社会的负面评价及舆论反弹，甚至是最新的“延长养老金缴费年限”的政策选项还是仍然引发一些非议。您觉得为什么会造成此种局面？
唐钧：因为养老保险制度改革给人的印象是，政府以前的很多承诺都反悔了，千方百计地想多收钱、少发钱。另一方面，到最后承担“改革后果”的可能是中低收入人群，尤其是50-70年代出生的几代人。所以，无论学者也好，官员也好，考虑问题应从养老保险的一些最基本的原则出发，这对于社会保障理论来讲就是些基本常识，譬如社会保障的“刚性”原则，譬如社会保险的“三方筹资”原则，应该遵从这些基本的规律，而不要不把客观规律放在眼里。这些基本规律，官员懂，学者也懂，不要违背社会保障和社会保险的基本原则和常识去进行顶层设计，不要开口闭口美国怎样、欧洲怎样、日本怎样，但又是选择性地“拿来”国际经验。养老保险的问题现在已经成为一个政治性问题，我们常说，中国人“不患寡而患不均”，其实后面紧跟着还有一句，“不患贫而患不安”。社会保障的功能、社会心理的作用，远远大于物质待遇，切莫等闲视之。