不能偏离“省直管县”的改革目标

　　 作者：天津商业大学公共管理学院教授　王雪丽

　　核心观点

　　●县级政府一味向地级市标准“看齐”，片面追求行政级别的提高和机构规模的扩大，客观上可能增加改革的经济成本，甚至引发机构的再次膨胀

　　●如果不能跳出“行政区经济”思维的惯性作用，不从政府职能转变、理顺纵向政府间关系等方面有所突破，“省直管县”改革也存在失效的可能

　　●一味下放权力，轻则削弱省级政府的统筹能力，不利于公共服务的有效供给；重则丧失省级政府乃至中央政府的权威，使上级政令难以贯彻和落实

　　任何改革手段与改革路径的选择都要紧紧围绕着改革目标来推进，唯有如此，才能取得最大成效。当前“省直管县”改革仍然处在“摸着石头过河”的探索阶段，从已有的改革实践来看，仍有不少地方出现一些认识上的偏差，片面地凭经验判断推动改革，不仅影响了改革进程，也偏离了改革目标。

　　 “省直管县”改革就是“权力下放”吗？

　　目前，有相当一部分学者和地方官员认为，“省直管县”改革就是要向县级政府下放更多的权力，以此激发县级行政单位发展经济和治理社会的主动性、积极性和创造性。这种认识与两个方面的因素有关。其一，学媒两界在学术研究与公共传播中，对“省直管县”、“强县扩权”、“扩权强县”等概念不加区分地随意表述，很容易使人们产生一种“省直管县”改革就是“权力下放”的印象。其二，分税制改革以来，“改革就是放权”的思想在很多地方官员头脑中根深蒂固。受其影响，作为纵向政府间关系的一次重新调整，“省直管县”改革必然会被赋予更多的“权力下放”色彩。

　　诚然，“改革就是放权”在一些领域的改革中确有必要，但过分、不适当和一味下放权力的后果将会非常严重。轻则削弱省级政府的统筹能力，不利于公共服务的有效供给；重则丧失省级政府乃至中央政府的权威，使上级政令难以贯彻和落实，导致地方政治碎片化。况且实际发展中并不是每一个县级行政单位都是因为权力过小而导致经济发展落后的。因此，简单的“权力下放”并不能解决县级行政单位的所有经济发展问题。

　　 “省直管县”是对“市管县”的替代吗？

　　在当前的改革实践中，“省直管县”体制是作为“市管县”体制的替代品而被提出的，因此，有相当一部分人主张完全放弃“市管县”体制。不可否认，“省直管县”改革的启动与“市管县”体制在一些地区发展中凸显的问题有关。理论界有相当一部分学者将浙江省县域经济的成功归为该省一直实行的财政“省直管县”体制。于是，“省直管县”体制被理论界与实务界普遍认为是解决“市管县”体制弊端的最佳路径，甚至有学者还把“省直管县”改革的意义上升到关系中国政治制度现代化和民主化的战略高度。

　　然而，与“‘市管县’体制引发的负面问题从根本上看是一个结构性的、政府与市场的关系问题”一样，“省直管县”体制本身也只是利弊权衡之后的现实选择，并不意味着问题的终结。如果不能跳出“行政区经济”思维的惯性作用，不从政府职能转变、理顺纵向政府间关系等方面有所突破，“省直管县”改革也存在失效的可能。实际上，任何改革成果都要在一个较大的时间跨度内经历实践的检验。20世纪80年代启动的“市管县”体制在时隔20年后，匆忙地从改革的目标“沦落”为今天被改革的对象，其中的深刻教训不能不认真总结。