不动产统一登记，究竟为了什么？

              编者按： 当下，作为舆论热点的不动产统一登记被一些人解读为降房价、反腐败的奇药良方。这些解读没有准确把握不动产登记的目的和实质，有必要予以澄清——不动产统一登记，究竟为了什么？

　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出,“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”,“对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记,形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度”。2013年11月20日,国务院常务会议正式决定将分散在多个部门的不动产登记职责整合由国土资源部一个部门承担。

　　随之而来的是满天飞的相关报道。有不少报道将统一登记与房价调控直接联系起来,认为统一登记后就可以降房价,如《马光远:不动产统一登记将使房价大跌》、《潘石屹:不动产统一登记若今年实施房价马上跌》;有的报道则是将统一登记与反腐败联系起来,好像统一登记就只为了反腐败,如《外媒称中国不动产登记制度吓坏贪官》、《不动产统一登记受阻6年　不愿财产暴露是主因》、《不动产统一登记制度当为公民反腐作贡献》、《不动产登记制度的反腐败功能》等等。这些报道是片面的、不客观的,没有全面准确地把握不动产登记的目的和实质,有必要在此澄清,以正视听。

　　不动产统一登记和降房价有关系吗?

　　笔者认为,不动产统一登记和降房价没有直接的关系;特别需要注意的是,统一登记的直接目的不是为了降房价。但不可否认的是,统一登记之后,特别是全国的不动产统一登记信息联网之后,更有利于国家对不动产市场进行宏观调控。

　　有关报道之所以认为统一登记有降房价的“奇效”,只是关注了房屋登记甚至只是关注了房屋登记信息的联网,好像不动产统一登记就仅仅只是局限于此。这样理解的话,国家就没有必要实施不动产统一登记制度了,因为只要将全国的房屋登记信息联网就可以达到这些媒体所报道的目的。

　　其实,房屋登记信息联网只是不动产统一登记中很小的一部分。首先,从统一的对象来说,依照《决定》,统一确权登记的不仅包括房屋和土地,而且还包括林地、草原和海域,将对象扩大到所有的自然资源;其次,从统一的内容来说,统一的不仅是机构,还有登记的表册卡簿、法律依据、权利证书以及信息平台等各个方面;此外仅就信息联网而言,此次国务院常务会议提出要建立不动产登记信息管理基础平台,实现不动产审批、交易和登记信息在有关部门间依法依规互通共享,消除“信息孤岛”,其内涵也远远大于目前有关媒体所报道的。

　　不动产统一登记是为了反腐吗?

　　笔者认为,不动产统一登记和反腐之间没有直接的关系;特别需要注意的是,统一登记的直接目的不是为了防腐。但是不可否认,统一登记之后,特别是全国的不动产统一登记信息联网之后,更有利于反腐。

　　有关的报道之所以将统一登记与反腐联系在一起,其实是仅仅关注了登记信息查询的问题。根据国土资源部《土地登记资料公开查询办法》和原建设部《房屋权属登记信息查询暂行办法》的规定,单位和个人可以公开查询土地登记卡和宗地图、房屋坐落、面积、用途等自然状况以及权利状况等简单的信息,而国家公、检、法、纪检监察等机关有权查询与调查、处理案件有关的所有资料,包括权属来源文件、登记申请书、地籍调查表和地籍图等。

　　可见,国家有关部门为了反腐查询土地、房屋登记资料不存在任何障碍。单纯只是为了反腐,不需要统一登记,维持各个部门分散登记的现状即可,最多只需要国土资源部将全国的土地登记信息联网,住建部将全国的房屋登记信息联网就可以,不需要将土地、房屋、林地、草地、海域统一登记。此次国务院常务会议所提出的建立不动产登记信息依法公开查询系统,主要目的也不在于此,而是为了保证不动产交易安全、保护群众合法权益。

　　统一登记究竟为了什么?

　　整合不动产登记职责,建立不动产统一登记制度,是国务院机构改革和职能转变方案的重要内容,也是完善社会主义市场经济体制、建设现代市场体系的必然要求。笔者认为,统一不动产登记首先遵循的是不动产的自然规律和国际通行做法,除此之外,其主要目的是为了克服现行不动产分散登记的弊端,保护不动产权利人合法财产权,提高政府治理效率和水平,保证交易安全,尤其是方便企业、方便群众。

　　遵循了不动产的自然规律和国际通行做法。房屋和土地、林草与土地本来就是一体的,是不可分的,世界上绝大多数国家实行的是统一登记。习近平总书记在关于《决定》的说明中指出“山水林田湖是一个生命共同体……由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责……”。为此,《决定》要求在不动产统一登记的基础上,“对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记,形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度”。

　　为了更好地保护不动产权利人合法财产权。古语云“有恒产者有恒心”,登记的本质目的就是确定不动产的权利归属,并在登记簿上进行记载公示,从而达到保护不动产物权的目的。以前由不同的部门管理和登记,导致不同不动产之间的权属界线不清、权利归属不明,引发众多矛盾和纠纷。另外由于各部门的登记方法、技术规程等不一致,很容易导致重登、漏登现象发生,造成了大量登记错误。统一登记后,可以减少甚至杜绝类似问题发生,更好地理清当事人之间的不动产权利界限、减少权属纠纷、提高登记的准确性和权威性,更好地维护当事人的不动产物权。

　　提高政府治理效率和水平。多个部门都在办理不动产登记,各个部门都配备一套专门的人员、机构、场所以及设施设备等等,国家不仅为此多支付很多人力物力成本,而且各部门之间的职能交叉容易导致部门间的争权夺利或者扯皮推诿,降低行政办事效率,甚至严重影响政府的形象。国家实行统一登记,将房屋、林地、草原、土地以及海域登记的职责整合由一个部门承担,可以减少部门职责交叉和分散,从而大大减少政府行政成本,提高办事效率,提高政府的公信力。

　　方便企业、方便群众,减轻当事人的负担。分散登记时,在农村,当事人要分别到4个不同的部门办理4个不同的证件:住房要到建设部门办理房屋所有权证,宅基地要到国土部门办理集体土地使用证,承包的土地要到农业部门办理耕地承包证,栽种的树木要到林业部门办理集体林权证。城市居民和企业则最少要办两个证:要到住建部门办理房屋所有权证,到国土资源管理部门办理国有土地使用证。各种证书满天飞,不仅增加了人民群众办证的不便,而且增加了其时间和资金成本。统一登记之后,将分散在多个部门的不动产登记职责整合由一个部门承担,可以大大减轻当事人负担。

　　保障不动产交易安全,维护正常的市场交易秩序。原来由于房地分别登记,导致房屋和土地分离的现象十分严重。不仅权利人办理登记不方便,而且交易相对人查询登记资料不容易,了解交易标的权利状况很困难。在房地产抵押时,要分别到住建部门和国土资源管理部门办理房屋抵押登记和土地抵押登记。实践中利用房屋和土地分别抵押骗取银行贷款的案例时有发生。统一登记之后,建立不动产登记信息依法公开查询系统,将有效保障不动产交易安全,维护不动产市场的正常交易秩序。

　　如何统一登记?

　　首先,整合职责,统一登记机构。

　　我国涉及不动产登记的部门和机构繁多,不动产因管理机构不同而由不同的机构登记。要统一登记,必须先统一机构。现在,国家部门层面统一登记职责已经基本明确。2013年11月20日的国务院常务会议已经明确将不动产登记的职责及行业管理和不动产交易监管等职责分离,由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责,但行业管理和不动产交易监管等职责继续由相关部门承担。

　　下一步,关键是地方如何具体操作。因为不动产实行的是属地登记,具体的工作都在市县。各地应当按照11月20日的国务院常务会议要求,在中央统一监督指导下,结合本地实际,尽快将房屋、土地、林地、草原以及海域的登记发证工作由一个部门承担,将不动产登记职责真正完全统一到一个部门。

　　其次,加强立法,统一法律依据。

　　之所以各个部门都对不动产进行登记,主要是各个部门都有各自的法律作为依据。如《森林法》、《草原法》、《农村土地承包法》、《城市房地产管理法》、《渔业法》、《海域使用管理法》、《担保法》、《土地管理法》等等。因此统一立法依据,应该首先由全国人大常委会尽快修改《城市房地产管理法》、《森林法》等法律中关于登记的条款;其次,国土资源部、住建部会同法制办、税务总局等有关部门应当尽快按照国务院要求在2014年6月底前出台《不动产登记条例》。否则,即使国务院出台了《不动产登记条例》,但如果全国人大没有修改相关的法律,《不动产登记条例》将面临违反众多上位法的尴尬局面。

　　再次,统一权利证书。

　　从企业和群众的角度来看,统一不动产登记,最重要的是要统一不动产权利证书,减少办证环节,减少证书种类,减轻群众负担,方便群众。目前关于不动产的证书,主要有国有土地使用证、集体土地所有证、集体土地使用证、房屋所有权证、土地承包经营权证、林权证、草原所有证和草原使用证等10多种。统一登记应当遵循便民的原则,尽量减少权利证书,同一不动产权利应当尽量只发一个权利证书。

　　不动产统一登记虽然现在看到了曙光,但是要完全实现统一并不是简单的事情,可谓任重而道远。目前有许多整合的工作需要开展,如统一登记的程序、统一登记的表册卡簿、整合原有的分散登记的档案资料包括电子资料、建设统一的信息系统等等。这需要所有从事不动产登记的人员在社会各界大力支持下齐心协力、共同奋斗,实现不动产统一登记。