预算公开被指无细节难查询 专家建议网上答问

      目前，部分省份2014年度预算和“三公”信息正陆续披露，中央部门预算公开也将在近期拉开大幕。今年是我国大规模公开预、决算信息的第六个年头，公开信息正日趋细化，公开部门也覆盖了更多级别的政府部门，但预、决算和“三公”公开还存在部分数据口径模糊、查询信息如大海捞针、沟通欠畅通、公开机制尚需完善等问题。

        此外，因内容偏于专业，很多普通民众对于密密麻麻的预算信息往往一头雾水。外行看热闹，内行看门道。京华时报记者就此专访预算问题专家叶青，让他教你如何读懂这些关乎国计民生的“国家账本”。

        □国家账本怎么看

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        □情况说明

        分为四部分数字须细化

        京华时报：情况说明是预、决算公开内容中很重要的一个部分，在这个部分，我们主要看什么？

        叶青：预算情况说明是看懂部门预算的好帮手。一般分为四个部分：一是部门概况，包括主要职责与预算构成，从2013年的预算说明来看，还是缺乏人员构成等细化数字，无法对各部门人均经费进行比较。二是部门预算表5张，这是核心内容，具体告诉你钱是怎么来的，又是怎么花出去的。三是对预算数字的具体说明，说明了数字的来龙去脉，帮助你看懂数字之间的逻辑关系。四是名词解释，比如2013年财政部有25个名词解释，这能帮助大家看懂相关问题。

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        □预算支出

        中央有要求只减不能增

        京华时报：在各种预算支出中，重点看什么？

        叶青：关键是看在中央预算支出中，支出安排的有关要求有没有在部门预算中得到充分体现。比如，2014年中央财政的支出要求是在优先保障机构正常运转、重点支出和民生支出的基础上，要求中央各部门对2013年一般性支出按照5%的比例进行压减，预计全年相应压减中央财政支出200亿元。压减重点不仅包括广大群众关心的“三公”经费，还包括会议费、培训费、办公设备购置费、差旅费、机关事业单位办公楼和业务用房建设支出等，以及落实党中央、国务院关于“政府性的楼堂馆所一律不得新建，财政供养人员只减不增，公费接待、公务出国、公费购车只减不增”的要求。

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        □预算表格

        每张都重要关联看变化

        京华时报：预、决算公开牵涉大量表格，主要看哪几张？

        叶青：这些表格都很重要，涵盖了预算中最为核心的内容，通过这些数据可以更完整地向外界反映中央财政收支的总体情况。最好是把有关联的表格组合起来看，不要孤立地看。

        一是反映中央地方财政分配关系的4张表：中央财政收入预算表、中央财政支出预算表、中央本级支出预算表、中央对地方税收返还和转移支付预算表。它们反映了在中央财政收支的总规模中，中央财政留用了多少，给地方返还和转移了多少财政收入，中央财政赤字是多少，收支是否平衡等问题。

        二是反映债务情况的一张表：中央财政国债余额情况表，反映了中央政府内外债中借、还、余的三种情况，以及中央财政赤字的变化情况。

        三是反映政府性基金变化情况的4张表：中央政府性基金收入预算表、中央政府性基金支出预算表、中央本级政府性基金支出预算表、中央对地方政府性基金转移支付预算表。

        四是反映国有资本经营情况的两张表：中央国有资本经营预算收入表、中央国有资本经营预算支出表。全面深化改革的决定中提出，到2020年，国有资本收益上缴公共财政的比例要提高到30%，关键就是体现在这两张表上。

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        □行政经费

        豪华办公楼支出占大头

        京华时报：行政运行经费包括哪些项目，看什么？

        叶青：行政经费是指行政单位、参照公务员法管理的事业单位履行行政管理职责、维持机关运行开支的费用。行政单位主要包括政府机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关等，参照公务员法管理的事业单位主要包括银监会、证监会、保监会等。

        行政经费的支出一方面包括单位公用经费等基本支出。公用经费主要是办公及印刷费、水电费、邮电费、取暖费、交通费、差旅费、会议费、物业管理费、日常维修费、专用材料费、一般购置费等。另一方面是维持本单位运行的项目支出。主要包括办公用房租赁、专用设备购置费、专项培训费、办案费、网络运行专项维护费等。可见，越是现代化，行政费用越高。

        由于豪华办公楼、用公款支持的宾馆、度假村等也是这方面支出的大头，看看这些经费是否是“超一流水准”，对比往年花的多不多，应该是读者们需要关心的。

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        □人员经费

        系固定支出与编制有关

        京华时报：人员经费或称人头费包括哪些项目，如何看？

        叶青：人员经费支出是指直接用于公务员个人部分的支出，具体包括基本工资、补助工资、其他工资、职工福利费、社会保障费等。不论公务员的水平高低，人员经费都是不可少的。这也是部门运转所需的基本费用，跟业务量无关，而与编制有关。换言之，这个部门无论干多少事，都要花这些钱。因此提高公务员的行政能力，就等于是减少了人员经费。因此公务员要加倍努力才不至于愧对工资。这部分的看点在于工资福利支出和同口径在职人数是否同步公布。此外目前社会上争议较大的是公务员的社会保障、住房、医疗等开支，公务员的待遇水平也急需改革。

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        □预算科目

        公开招待费每次列清单

        京华时报：目前公开涉及的类、款、项这3级预算科目各有何特点？能从中读到哪些内容？

        叶青：我国目前的财政支出预算体系按照支出功能分类主要包括类、款、项、目这四级科目，主要是由粗到细分层设置。

        类级科目反映政府主要职能，包括一般公共服务、国防、教育、公共安全等17大类，反映各类支出在总支出中比重，以及比重的增长变化。通过机构改革，希望一般公共服务的比重能够下降。

        款级科目反映政府履行某项职能所要从事的主要活动，如教育类下分设10款，包括教育管理事务、普通教育、职业教育、成人教育等。希望用于教育管理的比重能够下降，普通教育、职业教育等直接提高教育水平的比重能够上升。

        项级科目反映某活动下的具体事项，如普通教育下分学前教育、小学教育、初中教育、高中教育、高等教育等。各级财政负担不同阶段的教育。如义务教育阶段的经费绝大部分由地方财政负担。

        目前中央财政预算支出的公开状况为部分重点支出公开细化到“项”，其余非重点支出公开细化到“类”。如果能尽快公开到“目”，内容就十分细致了，比如说招待费，就要在支出中列出每次招待的清单：接待了什么人？在哪些方面花了钱？分别花了多少。

        □六大问题

        问题：支出情况缺乏细节

        支招：增加链接介绍背景信息

        部分内容的笼统与粗略是目前预、决算公开的一个问题。尤其是一些投入大的项目，更应公开细致的支出，便于公众监督。而目前预、决算公开的实际情况是，“大类”预算、笼统预算、原则性预算公开偏多，欠缺更多具体项目和支出用途的细节。公布内容继续细化能否出台全国统一的政府预、决算公开的“国家级标准”？

        叶青：有可行性。这方面可以做一个相关的“链接”，说明每个财政数字更多的背景信息。老百姓只要点击这个数字，就可以链接到相关信息，免得大家总是“知其然不知其所以然”。

        难度：★★★★

        问题：查询信息大海捞针

        支招：统一栏目公布预算信息

        目前预、决算公布栏目不统一。有公布在“政府部门信息公开目录”、“财政信息”等栏目内的，也有公布在其他栏目内的。还有单位是放在“滚动信息”栏内，不长时间观察很难发现。此外，公开信息放在一级、二级、甚至三级页面的都有。有些单位网站甚至连某些常用搜素引擎都搜不到，需要其他小众搜索引擎才能搜到。目前无论是中央部门还是一些省级部门的预决算和三公信息公开，都已涉及百余个部门。而在一些地区的区县级部门，涉及单位总数甚至可能达上千家。如此庞杂的部门，均由各部门自行公布，公众即使想监督，碍于海量信息获得的不易，也可能有些人会望而却步。能否明确通过某一个政府部门的网站进行统一公布，为公众提供便利。

        叶青：可以做到。一是可由财政部门统一规定部门预算公开的格式，越细越好。二是在门户网站中，预算公开的栏目放在统一的位置，让大家一目了然。三是政府要像重视收税一样重视支出公开问题。

        难度：★★★★

        问题：口径模糊易致误读

        支招：人钱物产口径必须清楚

        “三公”经费、工资福利等一些预算资金的去向直接涉及部门人数，但针对人数口径却不同。近日有媒体报道称北京某街道办事处人均年薪20多万元，该街道随即解释公示的工资福利支出为总数，但公示的在职人数仅为公务员和事业单位人数，不包括也应计算在内的社工和协管员人数，导致误读。此外，例如公务接待费用的人均标准有多高？部委间以及同系统中央地方工资福利差距有多大，和社会平均工资相比如何？行政运转经费的人均水平多高，部门间运行绩效差距有多大？对于这些公众关心的问题，公开单位是否有能力做到针对不同数据，公开更有针对性的口径。

        叶青：可行。部门预算公开的口径一定要统一。有多少人，花多少钱，怎么花的，每个人各花了多少钱。“人-钱-物-产”的口径说清楚应该是不难的。关键是愿不愿意说清楚。

        难度：★★★★

        问题：沟通尚欠畅通机制

        支招：不开发布会也应网上答疑

        目前一些部门的信息公开还是单向传导，缺乏答疑机制。对于公众与媒体因此产生的疑惑，公开部门缺乏更有效的沟通机制。这在一定程度上，不利于公众深入准确地了解公开信息内容。

        叶青：可行。各部门可以召开解答部门预算的专门新闻发布会。此外，不少部门已经有了微博、微信，在上面回答问题也不是不可以。公民、纳税人是有知情权的。

        难度：★★★★★

        问题：基层公开尚显粗放

        支招：基层应认识到公开是必须环节

        随着公开次数的增加，一些中央和省级单位在进行信息公开时，内容、格式与解释方式等已相对细化。相比之下一些区县级单位公开信息却显得较为“粗放”，如“三公”部分项目不公布增减幅度；还有的未公开“三公”信息；一些未公布具体支出项目，只知道总计花了多少钱，但“钱花到哪”仍未告知。由于区县部门是公众办事直接接触的部门，公众又生活在街道乡镇中，因此对于这些身边单位的信息公开，也格外关注。区县级公开信息的水准如何尽快提升？

        叶青：基层可以提高公开精细水平。今年有些地方公开区县预算，属于提前一年公开。2015年是基层部门预算公开的最后期限。基层预算公开可能问题不少。这一方面要加强引导、统一部署工作，另一方面基层政府部门也要认识到，预算公开已经是一个不可或缺的预算环节。

        难度：★★★

        □大事记

        ◎2009年中央4张预算表首次公开

        中央：2009年全国“两会”后，财政部首次公布了经全国人代会审议通过的财政预算报告和中央财政预算的4张表格，迈出了中央财政预算公开的重要一步。

        地方：有个别地区公开预算信息。

        ◎2010年中央部门预算首次公开

        中央：2010年公开的中央财政预算表格进一步增加到12张，基本上细化到“款”级科目。此外，实现了中央部门预算首次向社会公开。2010年我国首次推进部门预算公开，报送全国人大审议预算的98个中央部门中，有75个公开了部门预算。

        地方：18个省区市公

        开了本地区公共财政预算和政府性基金预算。

        ◎2011年“三公”信息公开

        中央：中央财政2010年度行政经费支出决算总额和“三公”经费决算总额，经全国人大常委会批准后得以公开。2011年，公开部门预算的中央部门数量增加到92个，并有90个中央部门公开了部门决算。

        地方：除一些省区市财政自身进行了公开外，还有部分省区市公开了省直部门的部门预算。

        ◎2012年部委预算基本统一格式

        中央：2012年部委公开的部门预算内容更加细化，而且基本统一了格式，增加目录方便公众阅读，同时还采用了柱状图和饼状图等图文互动的方式，使解释说明更细化。

        地方：公开预算的部门不断增加，内容更细。

        ◎2013年部委预算同步公布

        中央：2013年相关中央部委均在一天内同步公开部门预、决算与“三公”经费信息。

        地方：各地公开内容进一步细化。如北京要求预算公开“三公”经费中凡涉及有费用增减的项目，要列明涉及职能调整还是人员增减等原因。

        ◎2014年“三公”压缩力度加大

        中央：尚未到各部门公开预算时间。

        地方：各地正在陆续公布过程中。今年北京“三公”预算总额的压缩力度堪称历史之最。

        问题：按功能分类难监督

        支招：扩大按经济分类公开内容

        目前我国预算收支编列包括按功能分类和按经济分类两套主要体系。所谓功能分类体系，包括“小学教育”、“公立医院”、“一般公共服务”、“社会保障和就业”等，即使公布到“项”一级，因这些项目支出仍涉及方方面面，大家依然较难知道资金的具体去向。而经济分类体系，包括“人头工资”、“奖金”、“差旅”、“会务”、“公车运维费”、“公务接待费”等，了解这些单项信息更有助于公众知晓资金用于何处，并行使监督权。当前，我国财政预算公开一般采用的是按功能分类。今后预算公开能否更多转型为按经济分类编列和公开。

        叶青：可行。预算公开应该“双管齐下”，功能分类与经济分类一起上。目前我国主要是按功能分类公开，但“三公”经费、会议费等公开，已经具备了经济分类的性质，完全可以在此基础上，扩大按照经济分类的公开内容。

        难度：★★★★