降低养老金费率面临多只拦路虎

岁末年初，中国社会保障体系改革引入新话题：刚刚闭幕的中央经济工作会议表示，“降低社会保险费，研究精简归并‘五险一金’”，将成为2016年降低企业成本的重要突破口。

　　“十三五”规划建议，生育保险与基本医疗保险合并，中国社保体系从“五险一金”变为“四险一金”—由于2015年已经下调了失业、工伤和生育保险的费率，养老保险和医疗保险成为2016年费率下调的唯二选项。而降低养老保险金费率，势必会给本已捉襟见肘的基本养老体系带来更大压力。据2014年全国社会保险基金预算显示，养老保险金费率每降低1个百分点，就将减收600亿-800亿元。

　　12月26日，中国社科院社会保障论坛在北京召开，作为一场可能是国内最高规格的社会保障公开论坛，在建立“多层次混合型”养老保障体系的大主题下，降费率被与会的官员和专家屡次提及。而面对基本养老保险的个人账户改革难以推进的困境，政策对个人储蓄型养老保险的配套支持成为论坛讨论的重点。

　　 降养老金费率面临诸多 “ 前提 ”

　　中国企业对社保费率过高的不满已有多年，人社部公开承认我国养老险费率偏高。据此前援引的美国社保局资料，中国企业和个人承担的社保费率，在173个被统计国家中居第13位。

　　实施多年的“五险一金”社保缴费中，主要是总费率达28%的养老保险(单位缴费20%、个人缴费8%)和8%的医疗保险(单位缴费6%、个人缴费2%)。2015年，国家对失业、工伤和生育保险的费率进行了调整，三者加起来总共约降了2%。

　　尽管继续降低社会保险费是这次中央经济工作会议提出的明确要求，但在养老金支付压力与日俱增的情况下，诸多“前提”成为拦路虎。

　　此次论坛上，人社部社会保障研究所所长金维刚称，降低养老保险金费率必须创造一定条件，“现在有一些地方，当期的养老基金还存在收不抵支的问题，如果不创造一定的条件、贸然降低费率，显然有风险。所以必须要创造条件，首先是提高统筹层次，实现基础养老金的全国统筹”。

　　从上世纪90年代起，中央政府已经提出要提高养老保险的统筹层次，2010年，“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”也被写入《社会保险法》，但时至今日，养老保险基金不仅没有实现全国统筹，甚至连省级统筹也未全部实现。

　　提高养老保险统筹层次，关乎基本养老金投资运营的效率。著名社会保障专家、中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文曾表示，“统筹层次低是我国养老保险制度最大的缺陷，派生出好多问题，导致这个制度的运营质量很差，效率低下”。

　　2015年8月，《基本养老保险基金投资管理办法》出台，意味着养老金将从地方归集到中央、再由相关机构统一进行投资管理，包括进入股市。这一举措被认为是提高养老金统筹层次的重要一步。

　　4个月过去了，人社部近日表示，已经会同财政部等部门成立工作小组，制定了工作方案，明确了具体任务、部门分工和时间要求，正在撰写地方养老保险基金归集划拨流程、投资信息披露和报告制度、财务会计核算细则等配套政策方案。在被问及养老金入市是否意味着养老金统筹层次得以提高时，郑秉文对时代周报记者表示，“目前看来还需要加强这方面的制度设计”。

　　金维刚则表示，目前正在制定职工基础养老金的全国统筹方案，预计明年出台。全国统筹可以大大缓解目前部分地区存在的城镇职工养老保险基金当期征缴、收不抵支的问题，同时也能为适当降低费率创造一定前提条件。而早在2015年3月，财政部部长楼继伟就表示，只有在划拨部分国有资产补充社会保险基金的基础上，才有条件适时降低社会保险的费率。

　　但相比基础养老金的全国统筹，划拨部分国有资产补充社保基金的落地声显得更加遥不可及。论坛上，国资委研究中心副主任彭建国提出，划拨国有资产涉及诸多问题，比如划拨股权还是收益？划多少？划给谁？从谁划等，都尚待讨论。

　　 商业养老保险优惠政策将出台

　　中央提出降低社会保险费率的同时，学界呼吁基本养老保险需要减压。

　　自上世纪90年代我国开始构建以三大支柱为支撑的多层次养老保险体系：第一支柱为基本养老保险，第二支柱为补充养老保险，第三支柱为个人储蓄性养老保险。其中，补充养老保险包括企业年金和职业年金，基本上仅存在于央企国企和机关事业单位，相关数据显示，全国1500多万的企业中只有7万多家建立了企业年金；职业年金则针对机关事业单位，从2014年10月开始实施。

　　基本养老保险无疑具有共济性，然而这也导致其运行效率不佳，主要体现之一就是名义费率和实际费率的差距。为了少缴保险金，企业往往做小税基、偷逃税费—在中国较高的名义费率下，差距更大。“为什么费率这么高，替代率(注：劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率)这么低呢？这是制度设计存在的问题。中国现在存在两个费率，一个是名义费率奇高无比，一个是实际费率很低，只有一半左右。但是名义上的费率在一部分企业里也是执行的，这就导致他们吃亏了，于是出现负激励，现有养老金的收入趋向减少。”郑秉文在论坛上指出。

　　中国基本养老保险制度的改革方向一直不甚明确。由于历史原因和长久以来的支付压力，基本养老保险的个人账户一直空账运转，十八届三中全会和五中全会都提出要“坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制”，这意味着中央希望能够兼顾基本养老保险制度的共济性和效率。

　　然而究竟如何完善个人账户，始终存在“做空”与“做实”两种争论。在多年“做实”试点停滞不前的情况下，名义账户制成为比较务实的选择，但如何设计名义账户，学界也存在很大争议。

　　华中师大社会保障专业学科带头人孙永勇在此次论坛上表示，需要先把职工基础养老金的全国统筹“搞定”，再在个人账户部分探索改革措施。孙永勇强调基本养老保险需要减压，“整个社会对基本养老保险寄予了太高期望，另一方面，费率太高了，要降低费率。”他还表示，未来基本养老保险的财务账单可能更加严峻，不得不更多地依靠财政补贴等手段巩固。

　　然而财政本身也面临前所未有的压力。论坛现场，财政部财科所所长刘尚希提到，现在财政“已经到了非常危险的时候”。财科所前不久组织了一个全国分片调研，发现“有些地方已经没有钱发工资了，有些地方的养老金已经穿底了”。

　　此前坊间一直流传，个人商业养老保险的税收优惠政策将在年底出台，郑秉文此前也表示过税收优惠政策“终于将要落定”，但2015年临近结束，该政策尚未推出，在接受时代周报记者采访时，郑秉文称“有些变化，但不会推迟很久”。

　　事实上，针对企业年金、职业年金的个人所得税递延纳税优惠政策，在2014年1月1日已经开始实施。所谓递延纳税，是指在年金缴费环节和年金基金投资收益环节暂不征收个人所得税，将纳税义务递延到个人实际领取年金的环节。

　　郑秉文强调，延税型商业养老保险需要建立在个人账户的基础上，进行个人商业养老保险的顶层设计，即建立延税型的个人账户，而这一账户实质是投资型的个人账户，要“防止成为有税优的团险(注：有税收优惠的团体保险)”。在时代周报记者询问此政策的细节时，郑秉文没有作更多透露。

　　“发展商业养老保险，实际上是现在单靠政府已经扛不下去的情况下必须要走的一条路，别无选择，不然整个社会就会出现严重的养老危机。”刘尚希在论坛现场表示，大力发展商业养老保险是一种新的制度安排，可以借此化解公共风险。“(公共责任和个体责任)真要分清楚很困难，但是这种前瞻性的认识需要理论指导。如果仅凭个人感觉，老百姓会认为政府应该承担更多责任，而政府则会说不能陷入高福利陷阱。如果形成这么一种对立的状态，最终就会出现更大的问题。”刘尚希说。