新一轮城镇化钱从何来？多地预热市政债发行

新一轮城镇化钱从何来？背负着巨额债务的地方政府把目光投向了市政债。近日，《经济参考报》记者从多个渠道获悉，浙江、江苏、北京、江西、广东等地区都在为市政债发行做准备。其中，浙江温州尝试对民资推出项目入股，操作上明确了用项目净利润来兑付投资人的收益，并用市政府财政拨款设立备付金，以这种方式曲线试水市政债。

业内专家认为，尽管市政债还未正式落地，但很多地区基建融资的新方式可以说是在向市政债方向靠拢。目前，在地方政府融资平台规模受控的情况下，投资需求旺盛地区可能会掀起一波类市政债的发行募资潮，实践地方债务“开前门堵后门”，将负债阳光化。

日前出台的《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》提出：“在完善法律法规和健全地方政府债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度和评级制度，允许地方政府发行市政债券。”同样，2014年财政预算报告也明确提出“建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制。”具体而言，“对于有一定收益的公益性事业发展举借的专项债务，主要由地方政府通过发行市政债券等专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。”多方信息渠道均释放出明确信号：市政债正式落地可期。

以浙江省温州市为例，“我们成立了温州幸福轨道交通股份有限公司，该公司专项负责城域铁路等交通项目，民间资金可以认购‘幸福股份’。目前，我们对城域铁路项目募资了两期共25亿元。现在我们还考虑推出‘蓝海股份’，用同样的方式募集围海围垦的建设资金。以后市政债方案一出，我们就可以名正言顺地通过市政债的形式来募资，这样监管、运作体系和将来风险监管机制会更加完备。”

温州市市长陈金彪在接受《经济参考报》记者专访时说。

在操作上，“幸福股份”民间募资的资金使用情况将由合作的银行进行监督，温州市还通过财政资金拨款，为“幸福股份”铁路交通建设项目建立了10亿元专项偿付准备金，用于保障个人投资者的股权回购，在市域铁路沿线利用土地出让、开发的净收益来兑付民间投资人的收益。据悉，正在筹备的“蓝海股份”也计划分二期，以增资扩股方式向民资募集36亿元。

在陈金彪看来，市政债是将民间资金与实体项目融资对接的一个重要渠道，温州所做的尝试和市政债的方向契合。“如果我们争取到市政债试点的话，就能够把量大面广的民间资本投入到基础设施建设的大项目中去，实现三个对接，即量大面广的民间资本和大项目的对接；国有商业银行资本和量大面广的民营企业对接；各类社会资本和实体经济对接。”陈金彪说。

中国改革基金会国民经济研究所常务副所长王梅指出，在过去几年，政府基建项目融资大多通过地方政府融资平台公司，发行城投债或者向银行贷款。但是，平台公司只是一个过渡性的产物，它们政企不分，存在先天劣根性。

王梅分析认为，“城投债通常支持数个项目，资金使用不透明。而市政债是为某个特定项目融资，并以此项目的收费收入作为还款来源，地方政府不能使用其他收入来替其还债。市政债是地方政府显性债务，要纳入预算管理，并且发债和还债主体相一致，地方政府需承担偿债责任，而不是隐性的担保偿债责任。”

目前，地方政府独立发债基本上不被允许，其透明的融资渠道十分有限，仅包括城投债和中央代发地方政府债券，前者由发改委审批，后者由财政部核定发行规模，除浙江、上海、广东、深圳、山东、江苏外，其他省市均由财政部代理发行。

业内专家普遍认为，面对负债高企和融资渠道收紧，地方债务风险的化解思路也将是推动城投债向市政债转型。目前，不少地方政府有发行市政债的积极性。

国家审计署副审计长董大胜表示，“市政债是把现在的融资平台等隐形债务转化成显性债务，体现公开性。不过，要向社会发债，就要把政府的基本财务状况告诉投资者，告诉大家政府有多少家底，借了债能不能还上。”

“现在根据《预算法》规定，地方政府财政是不能出现赤字的。”董大胜说，“短期内完成《预算法》修改还不太现实，在这种情况下，全国人大常委会可以尝试对《预算法》中允许地方发债这个条款做一个单项修改，明确发债的权限、程序、管理方式等。”

财政部副部长朱光耀说：“根据目前的情况，如果国务院有一个特殊的安排，比如特批某些省市试点，那就可以发行。不过，市政债目前已经纳入到总体的改革方案了，改革正在推进，应该在立法方面先进行一个修改，有明确的法律会更加规范。”（记者 蔡颖 赵婧 潘晔）