专家解读财税改革：先匹配事权和支出责任
本报记者 周潇 北京报道
三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称“决定”)，明确指出财政是国家治理的基础和重要支柱，将财税改革摆在重要位置。财税改革明确要建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。
财税改革方案具体包含哪些内容？对于完善分税制，给出了怎样的完善路径？分税制的理想模式又是怎么样的？首次提出“稳定税负”，相应的税制改革，究竟会带来宏观税负怎样的变化？土地财政、地方债等突出问题，能否通过财税体制的完善加以解决？就此，21世纪经济报道记者采访了中国社科院财经战略研究院院长高培勇。
国家治理的基础
《21世纪》：财税改革在系列改革命题中处于什么地位？
高培勇：三中全会开宗明义，这次全面深化改革的总体目标是发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。在此之后，紧跟着是将财政定义为，国家治理的基础和重要支柱。
可见，财税改革处于极端重要的地位。纵观中国30多年改革历史，一直以财税改革作为主要线索，很多时候作为突破口。
过去30多年中国的改革可划分为两个阶段。第一个阶段，是1978年到1994年前的“放权让利”阶段。放权，放的主要是财权；让利，让的是财政收入中的税收和国企上缴的利润。正因为放权让利，从国民收入的分配领域打开突破口，进而调动企业、个人、地方政府改革的积极性，才使得改革得以顺利启动。
第二个阶段，是1994年的财税改革，开始走向制度创新。1994年主要涉及财政税收领域的改革，正因为这项改革搭建起与市场经济相匹配的财政体制框架，以此为基础，才使得其他改革得以开展。
现在是第三个阶段，这次是涉及到经济、政治、社会、文化、生态和党建改革在内的全面改革，还是有必要把财税改革作为主线索和突破口来配置。
《21世纪》：这次三中全会为何比以往更受人关注？
高培勇：相对而言，过去三十年我们进行的改革往往是难度相对较小，对利益的触动比较少，是能惠及更多人利益的改革。走到今天，继续改革，就要触动既得利益格局。被触动的往往不是普通人，而是有一定社会地位和社会影响的人；被触动利益的机构，往往是拥有实权的政府机构。当改革延续到自己头上时，改革的难度可想而知。走到今天，中国下一步的发展，如果没有改革红利的支撑，很难走好。
财政体制不应为“土地财政”背黑锅
《21世纪》：不少人将土地财政、地方债等问题，归咎到1994年分税制上，您怎么看？
高培勇：认为分税制是目前财政困境的来源，是言过其实了，也是一种误解。
1994年财税改革，一方面是要搭建一个与市场经济相适应的框架；另一方面当时的改革只走了第一步，改革是分阶段的，远没有到位。
由于中国国情本身的复杂性，尤其是既有国情和分税制的理想方案之间的距离，在这20年里，有些改革是扎实推进了，比如公共财政的建设；有些改革，在遇到障碍时，做了相应变通。尤其是中央与地方之间的财政关系上，变通的成分比较大，从而在不少方面偏离了1994年的改革方向。
比如土地财政，只有了解其来源和发展线索，才能客观评价这一现象。1994年税改，管住了地方的税收优惠。此前各级政府招商引资的基本办法，就是滥施税收优惠。中国这种通过各地竞争促进发展的模式，促使地方想各种办法来筹集地方建设资金。
管住税收优惠后，出现了“乱收费”的问题。地方通过“乱收费”，为招商引资创造条件，提供基础设施。因此，上个世纪90年代末期，我们又进行了“费改税”，即税费改革。花了几年时间，直到本世纪初，把乱收费的口子收住了。
随着本世纪初房地产市场的发展，地方政府又找到了通过土地的出售，获取资金的办法。随后又在国际金融危机的背景下，出现了地方债膨胀的问题。
正因为财税改革的深化，促使政府转变招商引资的思路。这实际上是，市场经济体制的改革带动财税体制改革深化的一个结果。从滥施税收优惠、乱收费，到土地出让金，到现在地方债，这四个阶段，实际上是改革触及既有体制弊端所带来的副产品。
所以，类似土地财政这样的问题，并不是今天才冒出来的，也不是财税改革的结果，而是以往历史的一种延续。
《21世纪》：上述问题，有什么解决的办法吗？
高培勇：我一直不大认可“土地财政”这一个概念。因为，在当前的中国，财政收支不等于政府收支，这在全世界范围内都是罕见的。未来，改革的方向是将所有的政府收入，都纳入到统一的财政收支体系中。
去年我国财政收入总规模是11.8万亿，这是每年经全国人大审批通过的预算规模，大致占GDP的22.6%。与此同时，还得提到另一个概念，就是政府收支规模，按这个口径统计的规模蹿升得很高，占GDP比重能达到30%以上。
这8-9个百分点，就是超出既有财政体制之外，由各级政府所收所花的钱。土地财政就在这个范畴之内。土地出让金收入的开支往往是地方政府为了发展本地经济，为了招商引资，在财政体制之外安排的其他政府支出，大多是建设性、投资性的支出项目。
这些开支是政府行为，但却不是财政开支，我们往往用“非规范性政府收支”来概括。从这个角度来看，这些非规范性政府收支并不在财政收支范畴之内，并未花在财政支出项目上，而是花在了非规范性政府支出项目上，财政体制不应当为所谓土地财政背上黑锅。
地方政府总是想着超出既有支出体系安排，争取更多的资金，从而在经济发展的速度，尤其是在GDP方面展开竞争。地方政府跳出财政收支体系之外，额外做的事情，本身跟财政体制不相干。
假如消除土地出让金，并不会导致政府部门的瘫痪，或者职能的短缺。因为各种基本的政府职能，各种基本的公共服务，都是有财政收入支撑的。超出这个范围的，都系地方的自选动作，和政府基本职能有一定距离。
要把1994年改革落到实处，需要跳出财税改革，需要各项改革彼此配合，实现全面改革。很多人把财税改革归为经济体制改革的重要组成部分。实际上，围绕财税改革的推进，它所触及的并非仅仅是经济领域，它会直接触碰到政治体制、文化体制、社会体制、党建制度等。回头看这20年，有些改革停顿搁置了。造成这些问题的原因，可能在其他方面。
分税制演变为“分钱制”
《21世纪》：对于中央与地方关系，有不同的表述，有“财权与事权相匹配”，也有“财力与支出责任相匹配”一说。1994年以来的财政体制有些什么调整？现在突出的问题是什么？规划的分税制，究竟是什么样的？
高培勇：在公共财政建设上，做了一些事情。比如规范政府收入，堵住乱收费的缺口；将各种政府收入纳入预算管理，也做了一些工作。
惟独让人觉得不大如意的是中央和地方的财政关系。1994年确立分税制的灵魂，是“三分”，即分事、分税、分管。分事，是把各级政府的职能划分清楚；分税，是根据政府职能划分，划分收入领域，分为中央税、地方税和共享税；分管，是各级财政各过各的日子，组织和安排各自的收入和支出。这是分税制的大致思路。
在实施过程中，财税体制的单兵突进，没有其他方面的跟进相伴随，会碰到障碍。我们的社会正处在变革中，制度也在不断转型。各级政府的事权，很难划分清楚。事权划不清，紧接着分税、分管都不现实。
当三个方面遇到麻烦时，要让分税制财政体制正常运行，只能退而求其次，分税就退化为分钱。某级政府缺多少钱，往往通过上级的转移支付把钱补齐。这种机制运行久了，就需要有一种新的表述。
在2006、2007年时，发现“财权与事权相匹配”与现实不符，就改为“财力与事权相匹配”。财权是权力的配置，财力则是资金的配置，这两者不在同一个层面。
当财权退化为财力，事权相应退化为支出责任，跟事权也没关系了。这笔钱该某级政府花，就把这笔钱给某级政府——这个体制也能运转下去。
1994年以来这20年时间里，在按照分税制的框架，逐步推进改革的过程中，每遇到困难，我们就对方案本身做适应性调整，并以适应性的方案取代作为目标的理想方案。这些适应性调整，使得财政体制一步步从“分税制”退化为“分钱制”。
一个不能接受的事实是，各级地方政府越来越多地需要依赖中央政府，才能平衡自己的支出。
必要的财政转移支付是不可或缺的，但其规模不能过大。如果一级政府财政中，50%都依赖上级政府转移支付，它肯定不会有长远考虑的，其行为也不会理性。特别是当转移支付的获取，不是在一个完全法制的背景下，还需要“跑部向钱”，需要疏通关节，带有种种不确定性。久而久之，会造成地方财政收支体系的不健全，也易造成一定的腐败现象。
这样一种财力配置的思路，不能发挥地方政府收支安排的自主权。一事一议的方式，也不是94年财税改革的目标。
到2020年的行动表
《21世纪》：决定中提到建立“事权和支出责任相适应”的制度，这貌似是一种新的提法，其具体内涵是什么？
高培勇：无论是权力配置还是财力配置，都有两个线索，一个收入线索，指的是财权和财力；还有一个是支出线索，指事权和支出责任。更多人关注的是这两个线索间的匹配，即“收”和“支”的匹配。但现在“支”这一方面，还没有完全匹配。
现在事权和支出责任不匹配表现在，比如某个事情，钱归上级政府花，但事权却交给地方。现在大家都说中央财政花了全国财政50%的钱，但中央实际只花了这其中的1/3，还有2/3转移给地方政府，这些支出责任实际在地方。这样是有问题的。
钱归谁花，是一个层面的事情；这个事该谁办，是另外一个层面的事情。比如中央把“打酱油”这件事交给县级政府来处理，却把钱交给省级政府。现在的问题在于，县级政府不知道“打酱油”这件事是什么，也不知道该不该“打酱油”，因为“打酱油”不是县级政府安排的，是中央政府安排的。这样一来，就没办法确定事权。
现在我们先要解决的问题是，能不能先把这两方面匹配起来。事权和支出责任，先巧妙地对接到一起，接下来再考虑收入和它匹配的问题，这是解决的一个办法。我们知道理想的模式是什么样的，但没办法一下子迈入理想模式，只能一步步渐进实现。
《21世纪》：具体而言，怎么实现“事权和支出责任相适应”？是决定中提到的加强中央事权和支出责任，将国防外交等划为中央事权，将部分社会保障等作为中央和地方共同事权吗？
高培勇：中央上收事权是解决的一个办法，但也可以是下放支出责任。覆盖全国人民的大事，尽量少交给地方完成。有上收事权的考虑，但也有下放支出责任的内容，是相互调整，最终实现两者相匹配。
下放支出责任，可以是中央通过转移支付，将一些事权委托给地方；也可以把一些收不了的财权，直接留给地方，同时把支出责任也留在地方。
《21世纪》：外界不少人认为改革力度很大。但财税改革方面，仅仅提出实现事权和支出责任相适应，未提到收入划分方面，是否表明该方案并不完备？
高培勇：因为这次改革方案跟以往改革方案不一样。比如2003年的方案，是规划中国未来20年的改革。而这次改革，只规划到2020年的改革事项，只有7年时间。这个方案并不是理想化的，它是一个全面的行动方案，是一个渐进式的改革。
习近平总书记针对决定有一个说明，表示“一般性举措不写，重复性举措不写，纯属发展性举措不写”，时间设计到2020年，按这个时间段提出改革任务，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果。
未来我们会坚持分税制的改革方向，实现分事、分税和分管。收入方面，现在有18个税种，具体怎么划分，需要随着改革的推进，逐渐明朗。这其中，还有一个试错的过程，即便有方案出台，还需要不断修正。
稳定税负，税收有增有减
《21世纪》：决定提出要建设现代财政制度，什么是现代财政制度？
高培勇：现代财政制度，跟公共财政制度是同一个概念。具体而言，包含政府收入、政府支出、预算管理、政府间关系这四个层面的问题。
从1994年分税制税改的原则，“统一税法，公平税负、简化税制，合理分权”上，可以大致勾勒出中国财税体制的大致模式。
比如，整个国家的财政收入体系，应该在规范的法制环境中运行，政府收入怎么收，收多少，要先立法，再征收。政府支出方面，财政收入应该占国民收入中多大比例，该怎么花钱，花多少，需要有相应的规范。
收入和支出对接的载体是预算制度，怎么编制预算，预算需要有审批的法定程序，人大作为立法机构，哪些收入该审，哪些不审，走什么程序，也都要有相应规范。政府间层级的关系，各级政府都要有相应职责，事权财权如何划分，也需要规定清楚。
《21世纪》：能解释一下决定中深化财税改革的24字指导原则吗？
高培勇：明确事权，要求全面深化财税改革，把中央和各级地方政府的财政分配关系梳理清楚，在事权界定明晰，并有与之相匹配的财权财力，向着理想化的目标跨进。
稳定税负，主要针对目前政府收支规模。我国财政收支占GDP22%，但全部政府支出超过30%。若用前一个指标代表我国的宏观税负水平，在全世界范围来说，并不算高；但后一个指标，若结合我国财政管理的现状，就有些偏高了。
因此，有必要控制政府的支出，从而控制宏观税负水平。从专业分析的角度来讲，财政支出是减不了的，只能控制它的增幅。一个比较稳妥的提法，不是减少支出，而是控制支出。
改革税制，这是一个永恒的主题。税收制度主要解决税收负担的分配。目前我国税收分配有两个基本特点。一个是间接税在全部税收占大头，这意味着我国基本是按消费的支出状况来分配税负，可能的结果是收入低的人承担税收负担的大部分，收入高的人负担小部分。 因此，决定中提到逐步提高直接税的比重。
第二个特征是企业缴纳税负占大头，达90%以上。大量税收来自于企业，这就存在一个税收转嫁的过程，使得税负的最终归宿难以把握。
完善立法，强调建设社会主义法治国家，最重要的就是财政收支的法制化。这要求税收制度、财政收入制度、支出的安排等，都必须在法制的框架内。
透明预算，预算制度必须公开透明的，背后还隐含着预算必须要全面规范，这要求把所有政府收支，都纳入统一规范的办法中进行管理。
提升效率，既意味着提升整个财政收支管理的效率，也意味着在稳定税负的前提下，要提高政府支出效率，挖掘内部潜力。政府公共服务的提供，必须在高效率的基础上，来扩大服务规模，提升服务质量。
《21世纪》：有关税制改革中，具体包括房地产税的立法开征，还有调整消费税的征收范围，以及营改增等。这些税制调整，与“稳定税负”是什么关系？新税种的开征，是否会加重民众负担？
高培勇：在这次决定中，对于增值税的改革，明确未来将适当简化税率。当下制造业的增值税有17%和13%两档税率；营改增后，为适应服务业的特征，增加了11%和6%这两档低档税率。现在整个增值税有四档税率，比较复杂。
当营改增推广到所有行业时，会进一步简化税率，这个税率肯定不会从低档税率往高档调，只会从高档往低档调，这么一来，将进一步加大减税力度。
我们曾经做过测算，若在现有“1+7”行业里全面实现营改增，大致每年会减税3000亿元；如果所有服务业行业都试行营改增，减税规模可能扩展到4000-5000亿元；若进一步简化税率，将标准税率每下调一个百分点，可能带来2000亿元的减税规模。
立法开征房地产税，是将房地产税打造成一个相当重要的地方税源。因为营改增，带来中央地方重大关系的调整；又因为这个关系的调整，会催生新一轮税收制度和财政体制的安排。
税制的改革不能孤立地看问题，它不会增加老百姓的负担，但结构性的调整是需要的：降低某些人的税负，降低某些行业税负。这恰恰是改革的目标，按照公平税负的原则来改革税制，自然带有利益格局的调整。(编辑 马娟)