资产证券化解决地方政府融资与债务问题的政策建议

【专报要点】控制和化解地方政府性债务风险是当前经济工作的重要任务。结合国家政策导向、我省地方政府融资和债务的特点，本期《专报》提出以资产证券化运作方式解决我省地方政府融资与债务问题，将资产证券化引入地方政府建设项目，完善相关制度建设，规范信用增级和评级、中介服务机构的建设和管理，实行预算管理体制、推行债务信息公开，并建立统一的地方债务资产证券化产品偿债基金以降低风险。

西南财经大学陈永生教授在2013年省社科规划重点项目《资产证券化在解决地方政府融资与债务问题中的应用》中提出以下观点：

2013 年中央经济工作会议指出，要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务。四川省政府性债务审计结果（2014年第1号公告）显示，截至2013年6月底，四川省各级政府性债务规模为9229.62亿元，比2012年末增加15.33%。四川省政府性债务管理中主要存在以下问题：县级政府负有偿还责任的债务增长较快；部分地方和行业债务负担较重；地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高；部分地方和单位违规融资、违规使用政府性债务资金。

党的十八届三中全会指出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，要大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。结合国家政策导向、我省地方政府融资和债务的特点，课题组提出以资产证券化运作方式解决我省地方政府融资与债务问题，具体建议如下：

一、将资产证券化引入地方政府建设项目

地方政府公共设施项目，符合资产证券化基础资产的典型特征，如供电、供水、高速公路收费权等，引入资产证券化融资方式，既可聚集社会闲散资金用于重点项目或重要领域建设，又可化解地方政府债务集中于银行的风险。同时，其具有降低融资成本、优化财务结构、增强资产流动性、融资规模灵活等优点。

二、完善资产证券化相关政策法规

资产证券化的政策制定包括两方面内容：

（一）长远规划：包括确立推动思路、搭建监管体系、形成多层级证券化市场、制定实施节奏、设计具体产品等。

（二）具体制度：包括市场准入与退出、各参与主体行为规范、风险控制、信息披露、会计准则、税收制度、登记托管、交易结算、操作流程和管理手续等制度设计。

三、加强中介服务机构的建设和管理

资产证券化的基础资产已实现真实出售，与发行主体法律上无关联。因此，中介服务机构，如承销商、评级机构、会计师事务所和律师事务所应切实承担起责任，保证资产证券化产品投资人的合法权益。在制度层面上，建议在基础资产监管、现金流审计和按期披露基础上，各服务机构应督促发行人加强现金流回收，如因中介机构监管不到位而导致异常，各机构都应承担一定比例连带责任。

四、建立统一的地方债务资产证券化产品偿债基金

对所有资产证券化产品发行主体收取一定比例的资金，作为地方债务资产证券化产品偿债基金，以应对资产证券化产品的个别偿债风险，一方面，可加强投资者对地方政府资产证券化产品的信心；另一方面，有助于整体上降低产品的发行利率，间接降低地方政府的融资成本。

五、加强信用增级和评级机构的建设

信用增级和评级是资产证券化运作的重点环节，要对信用评级和增级机构建立考核制度，通过开放国内信用评级市场，引入国际知名信用评级机构来提升债券评级质量；切断评级机构与被评者的利益链条，确保证券化产品价值与实体经济的盈利能力相匹配，避免产生杠杆率过大的资产证券化衍生产品。

六、完善预算管理体制、推行债务信息公开

建立统一的地方政府性债务管理信息系统，出台统一的地方政府债务会计核算办法，提高债务管理的科学性与透明度；将各类债务性融资全部纳入政府预算体系和预算管理，对可能存在风险的项目进行清查分类，规范地方政府举债行为；建立债务信息报告制度，定期公布融资平台的资产负债状况，确保地方政府举债公开透明，置于公众监督之下，推动阳光融资制度的形成。