地方债设“天花板”:存量债务将纳入限额管理

地方政府存量债务的数据终于要揭晓了。

这项数据将于8月26日经全国人大常委会审议。若审议通过，地方政府存量债务将就此锁定，这部分由政府偿还的债务，将纳入预算管理；其他由政府担保或连带责任的债务，企业的归企业，一般不由政府财政资金偿还。

这项基础数据的确定，为后续实行规范的地方债限额管理，以及后续地方债务的置换奠定了基础。

8月24日，国务院向全国人大常委会提交了关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案。这标志着中国正式启动对地方政府债务的限额管理，同时亦释放出进一步严控地方政府债务风险的积极信号。

21世纪经济报道记者获取的一份有关地方政府债务限额情况介绍的官方资料显示，截止到2014年末，包括市政建设、交通运输、保障性住房、土地收储等基础性、公益性项目的地方政府债务余额总计11.6万亿。而这项数据在2013年6月底，经审计署审计额度约为8.8万亿。

也就是说，这类民生环保基建类地方债务，在一年半的时间里增加了2.8万亿，增幅约为32%。

严控债务，也需结合当前“稳增长”形势。资料指出要给债务高风险地区一个缓冲期——通过控制债务增长速度低于财力增长速度，实现风险逐步缓释。

地方债存量数据还待全国人大常委会审批通过。21世纪经济报道从多渠道了解，地方债务额度离国际通行的风险控制标准仍远，我国地方债务风险可控。

地方债开启限额管理

8月24日至29日，十二届全国人大常委会第十六次会议在京举行，会议议程包括审议国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案。

8月24日，受国务院委托，财政部部长楼继伟向全国人大就该议案进行说明。

他一方面指出，当前应客观评价地方政府债务的积极作用，另一方面也强调要进一步严控地方政府债务风险管理。

全国人大财经委副主任委员廖晓军，代表财经委发言指出，核定地方政府债务余额限额，将地方政府债务纳入预算，符合预算法的规定，有利于对地方政府债务实施严格规范管理，有利于妥善处理当前稳增长和长远防风险的关系，有利于加强人大审查监督。国务院提出审议批准2015年地方政府债务限额的议案是可行的。建议全国人大常委会批准通过该议案。

所谓对地方政府债务实行限额管理，根据新预算法第35条规定，地方政府债务可在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券的方式筹措。

举借债务的规模，由国务院报全国人代会或全国人大常委会批准。参照国际通行做法及中央国债管理做法，按照新预算法要求，对地方债务余额实行限额管理。

具体而言，为确保地方政府债务有稳定的偿债资金来源、将债务资金落实到具体项目和资金链不断裂，将2014年末地方政府债务余额如数计入2015年地方政府债务限额。按照上述思路，2014年末地方政府债务余额，加上2015年3月全国人代会批准的2015年地方政府债务新增限额，构成了2015年地方政府债务限额。

这一举措实际上为地方政府举债设定了“天花板”，有助于将地方债务风险控制在可控范围内，确保经济健康可持续向前发展。

全国人大审批全国存量债务，即批准2015年地方政府债务限额后，国务院将在批准限额内，核定各地债务限额。地方政府在国务院批准的限额内提出本地区债务限额，报同级人大常委会批准，并在批准的限额内举借和偿还债务。

存量债务风险可控

今年3月通过的预算报告，对2015年地方政府新增债务限额进行了规定，包括5000亿元的一般债券，和1000亿元的专项债券，总计6000亿元。

今年新增债务额度是确定的，2014年末存量债务成为审议的重点。

21世纪经济报道记者获取的有关地方政府债务限额情况介绍的官方资料显示，截止到2014年末，地方各级政府投入教育、医疗、科学文化、保障性住房、农林水利建设等民生方面的债务余额达2.9万亿元；投入节能减排、生态建设等领域的债务余额0.4万亿元；用于交通运输、市政等基础设施和能源建设等领域的债务余额6.6万亿元；用于土地收储1.7万亿元。这类债务支出，推动了民生改善和生态环境保护，也为保证经济社会持续发展奠定了基础。

根据审计署对截止到2013年6月底地方债的审计，已支出的政府负有偿还责任的债务10.1万亿中，用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目的支出为8.78万亿元，占比86.77%。这些债务支出为债务余额中的大头，除此之外，2013年6月底的数据，还包括1.2万亿的“其他”类债务支出。

上述资料显示，这类基础性、公益性项目截止到2014年末地方债务余额总计11.6万亿元，而这个口径的债务在一年半前约为8.78万亿元，增加了2.8万亿，增幅达到32%。

今年5月份，当时对存量债务的清理甄别工作正在进行当中，财政部相关负责人曾表示，地方上报的债务额度大致在16万亿左右。按照国际通行的负债率控制在60%的水平，即债务总额占GDP不得超过60%，我国债务风险不高。

接近财政部的人士对21世纪经济报道记者表示，存量债务清理甄别的工作有点曲折，今年年初地方上报的数据由于过高不被认可，后又打回去重新申报。

据上述情况介绍材料显示，各地将清理甄别结果逐级汇总到财政部后，财政部核查后，还布置各地开展全面自查，并会同发改委、人民银行、银监会等部门对17个地区组织开展了重点核查。地方发改委核查企业债，人民银行分支机构核查中期票据等，地方银监局核查银行贷款，财政部驻各地财政监察专员办核查BT等各类应付款。地方核查后的结果再逐级上报到财政部。