2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议通过对《中华人民共和国立法法》修改决定，赋予设区的市地方立法权，地方立法工作由此迎来新的阶段。党的十八届四中全会提出“拓宽公民有序参与立法途径”，但是，当前设区的市立法工作中在公民参与上存在不足，并没有很好贯彻中央精神。
一、设区的市立法公众可能成为“路人甲”
将地方立法权扩至所有设区的市，激发了设区的市法制活力，各地纷纷将立法工作视为当地法制工作头等大事，市委领导亲自过问，市人大及其常委会集中精干力量，务求多快好省高效地拿出一批地方性法规。以四川省为例，已被赋予地方立法权的13个设区的市都基本通过了当地立法程序、工作制度、近期规划等内容，其他设区的市也在积极筹备申请赋权。13个已被赋予地方立法权的设区的市在立法程序中都提到公众[①]参与这一内容，部分市甚至提到法规草案公开征求意见时要通过发布公告广泛征集公众意见，这表明设区的市在立法中关注到了公众这一群体的力量。但是，具体考察则会发现，立法程序中提到公众参与仅仅在听证会这一环节上，并且听证会召开条件是存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整；向公众征集立法选题意见也仅限于征集这一环节，征集之后的处理基本在人大及其常委会内部运转[②] ，这样的公众参与制度设计显然没有真正拓宽公众参与立法的途径，并且有意无意中可能使公众远离地方立法，逐渐成为地方法制工作中的“路人甲”。
“路人甲”在影视作品中又称“跑龙套”，主要做跑腿、跟班、助阵、串场等无关紧要的事；在法学中常用于区分两个与主题事件完全不相关的人。地方立法权扩至所有设区的市，各地筹备立法工作搞得轰轰烈烈，但多数鲜见公众的身影。对于身处地方的公众来说，相较于中省在距离、程序方面的困难，更容易接近参与地方立法相关工作，但真实感受却是难以参与其中，成为与地方立法工作中基本不相干的“路人甲”。他们逐渐被视为可有可无，即便能够参与也更多是因“象征”意义而存在。
从选题来说，当立法成为地方重要事情后，市委主要领导的指示成为了最优先、最主要的选题，如果仍有剩余的选题则由市人大常委会来确定，市人大及其常委会以及相关部门会非常认真地讨论立法选题，甚至专家学者也会参与其中，但是这些选题基本是在会议室讨论得出，依靠的是工作生活中的经历经验，而非充分的田野调查。即便是会议室讨论，公众也基本没有参与其中，公民能够了解到的是选题确定的结果而非选题过程。
从筹备来说，立法被市人大及其常委会视为理所当然的份内职责，把立法的筹备服务工作统包统干，部分地方甚至专门组织力量赴外地考察学习，但是这些活动都同公众无关。
从法规草案撰写来说，法律被视为一种非常精巧的专业，法规条文草案的撰写被认为必须是专业人士才能够准确、全面、深入地完成，因此非法学专业出身或者没有研习过法律的人员被完全排斥在撰写工作之外。对于少有法学知识的公众来说，理所当然被排除在外。
从法规草案审查批准来看，法定程序要求必需由市人大或者其常委会通过才行[③]，公众若想参与只能通过旁听公民这一身份听会，他们没有发言权，即便是发言也不能作为修改意见提请审查讨论，这还是旁听公民人数、人员选定、听会质量都严格按照法定要求达成理想状态之后的结果。
在地方立法工作中，公众看似在法规拟定的工作周围，却始终没有真正参与到立方工作中，不能畅所欲言立法所想，更不能身体力行撰写法规，成为了立法工作中的“路人甲”。
二、设区的市立法公众成为“路人甲”原因
地方立法公众参与主要涉及到公众、立法领导者和主导者以及社会三种力量的影响，具体分析如下。
（一）公众层面
从公众层面来说面临一些困境。一是主观上参与积极性低，认为立法工作是政府的事情，稍微有一些常识的人知道是人大及其常委会具体负责，但是并不认为立法与自身相关。同时，立法需要一些专门的技巧，尤其是法律基本常识、术语的运用，公众多数没有相关知识储备，对参与立法不自信。
二是组织效率低。公众人数比较多、发言上无序、发言内容随意性大，往往形成多种不同的声音，难以有效组织，容易陷入各种争论而难以得出普遍认同的结论。当前网络上针对某个热点的讨论炒得沸沸扬扬就是鲜明的案例。
三是少数热心立法工作的人难以获得有效的途径参与到立法工作中去。目前公众参与立法主要有以下几种方式：公开征集立法项目建议或法律法规草案稿、立法调研、书面征求意见、座谈会、公布法律草案征求意见、论证会、列席和旁听以及立法听证等。由于公布法律草案征求意见最为公众熟知，参与度最高，也成为公民参与立法最为主要的形式 [④]。这还只是中省层面的操作，设区的市人大及其常委会是否参照使用这些方法还有待观察，即便是地方人大采取了这些方法，公众的参与也困难重重——整个过程公众被动参与且只是极少数人能够参与其中很少的环节，参与的效果可想而知。
（二）立法领导者和主导者
设区的市立法工作的领导者是市委，主导者是市人大，从某种程度上来说，他们是公民参与立法制度安排的决定性力量，其具体影响有以下两点：一是地方立法需求急迫，公众参与立法耗时耗力、耗材耗物，党委、人大在面对二者产生的矛盾时，通常选择牺牲公众参与以求尽快拿出法律法规成果。二是立法工作一直被宣传为一种“高大上”的事情，地方领导自然难以容忍非专业的公众发表一些“非专业”的声音。
（三）社会
社会主要指社会环境，即整个社会的公民意识状况。公民意识指公民个人对自己在国家中地位的自我认识，这种认识建立在宪法法律基础上，包涵对国家的责任感、使命感和对自身权力义务的理性表达、认同等内容。公民意识塑造公民个体的认知和社会舆论，目前我国公民意识并没有发育成熟，以志愿服务为例，其参与的广度深度还有很多不足[⑤] 。公众积极参与立法，意味着公众对于立法这一国家事务的强烈关心并认为属于份内事，责无旁贷，进而形成强烈的社会力量将公民“卷入”其中，例如全民大讨论。但是整个社会并没有形成这样的舆论氛围和社会认同，立法看起来更像是党政机关自导自演的一出“戏”，公众则是台上偶尔露脸的“路人甲”。
三、推动公众参与立法的建议
公民参与立法是宪法法律赋予公民的权力，宪法指出，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”[⑥] 新修立法法第五条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。” [⑦]因此，公众不能成为“路人甲”，要让公众有效地参与到地方立法工作中来。
（一）公众自身要不断提升公民意识，积极投身立法工作
卢梭指出，立法者简直如神明一般：能够洞察人类的全部感情而又不受任何感情所支配的最高智慧；与任性没有任何关系，但又能认识任性的深处；自身幸福与他人无关但是有关怀他人幸福；能够高瞻远瞩，谋划未来社会的法律。[⑧] 卢梭没有指明这个立法者究竟是谁，但是他给出了标准。当代社会，每一位公民应当培养强烈的社会责任感、社会认同感，立法工作维系到整个社会健康运转，应当主动提升能力以适应立法所需。要学习法律、理解法律、认同法律、敬畏法律，同时要尽量培养独立、自由的精神，既能够通过自身走访调研等工作有根据地发言，又能够理智参与讨论达成一部符合实际、符合社会运转规律的法律。
（二）地方党委、人大、政府应当转变观念、转变作风，为公众参与立法创造条件
1.充分认识公众参与立法的重要性。地方立法工作固然急切，但是没有充分吸收群众意见的法律是没有接“地气”的法律，难以被群众认同，施行也会变得困难，最后会导致失去应有的效力。一定要在立法工作中留出充足的时间，在不同环节安排相关议题听取群众意见建议，要相信一部被群众认同的法律虽然慢一点出台，但远胜于多部不被认同的法律颁布，坏的法律害人害己害社会。
2.切实转变作风畅通公众参与渠道。变过去部门“关门”制定规定、决议的作风为开门进言。可以通过报纸、电视台、网站等广泛宣传立法工作，让公众关注到立法工作，参与到立法工作中来。同时，可以设立热线电话、意见邮箱、网站专栏等，专门收集公众意见建议。
3.充分利用工作议题听取公众意见。设区的市相较于中省部门，工作中深入基层、接触群众的情形较多，要充分利用接触群众的机会听取他们对工作议题的意见建议，并将这些意见建议整理归纳存档，作为立法工作的参考资料。新修立法法对设区的市立法权限定在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个方面，这些内容都是公众较为关注的话题，若在涉及三个方面的工作议题中加入收集整理立法建议这一环节，既省时省力又实现了公众参与，是极易操作的方法。目前，部分设区的市已经意识到这一点，例如广安市人大常委会组织特定问题调查，对渠江广安流域水污染治理及饮用水源保护展开调查，同时搜集大量群众意见，为其制定水环境保护相关法规作了较好的准备。
4.科学运用社会科学方法收集意见。要杜绝形式主义、官僚主义，既要听相关部门的意见，又要沉下去听普通老百姓的意见，不是随便走一走看一下，更不是读一读政府的汇报材料就完事。要运用社会科学专业方法，搜集意见。立法项目要进行充分的论证；要按照科学的抽样，带上笔记本、笔、录音笔等工具，到街头巷尾、田间地头、工厂车间记录被抽出的对象所表达的意见；当公民广泛参与到立法工作中来时，相关的信息和数据必须依靠专门的分析工具，因此要对收集好的意见采用科学的方法整理分析；对意见搜集整理的结果要及时全面地向社会公布。
5.探索设置立法提案公民建议通道。立法提案公民建议通道让公民可以直接表达立法意愿。可分成两步进行：第一步是通过适当的渠道，如邮件、书信等形式将这些意愿及时传递给人大代表，让人大代表代言。第二步是探索公民直接向地方人大或人大常委会递交立法提案，对提案的前提条件、程序、内容等做出具体规定。前提条件可以设定50名（或者更多）公民联名，年龄需18周岁以上。程序上需书面递交到指定的部门然后提请人代会主席团会议或者常委会主任会议审议，决定是否提请人代会或者常委会审议，再由人大会或者常委会审议是否列为立法选题，这一过程邀请公民全程参与并做立法需求陈述，并且过程向社会公开。内容上可以根据国家相关规定确定。这样可以让公民有效地参与到立法提案中来。涉及到一些重点难点、关乎民生的议题要立法，在前期调研中可以动员公众参与，让老百姓去走访并有根据地反馈情况，这样在后期法律草案的修改中才能够真正调动公民参与的热情。要以办事服务的态度去对待公民参与立法的工作，对公民在立法事务方面的不了解进行细致的解释，要尽可能地让公民发言，发好言。[⑨]
6.在立法工作组中吸纳热心社会事务尤其是立法工作的公民参与。既让其参与立法工作各环节，认真听取其意见建议，又让其积极宣传立法工作，更让其全程监督立法工作的形式、内容，使其真正成为立法工作的参与者、宣传者、见证者、监督者。
（三）创新公众参与立法的组织形式
1.充分发挥人大代表的作用。人大代表来自于各行各业，来自普通民众，设区的市的人大代表相较于中省人大代表在密切群众上更有优势——市级及其以下的人大代表在代表的区域面积、联系选民数方面远远低于中省一级，因此到选区联系群众较为方便，搜集选民意见更能够代表当地民众的心声 [⑩]。应当充分调动市县乡三级人大代表的积极性，让其深入选取听取选民对立法工作意见建议，尤其是前期立法选题、后期立法草案修改方面。人大代表可以结合自身履职活动来开展，既听取群众意见且向人大及其常委会作了反馈，又密切了同群众的关系，进一步获得群众的信任。
2.充分发挥社会组织在公众参与立法工作中的作用。党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，指出“激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系,加快实施政社分开,推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担。”[11] 社会组织在我国快速发展，已经成为社会治理的重要力量。社会组织从其诞生之初就带有明显的群体意志，其成员具有较强的社会责任意识和群体认同意识，在西方国家社会组织在国家政治、经济、社会生活的方方面面扮演重要角色，中央鼓励发展社会组织，但是多数地方对于社会组织的具体发展方向并不明晰，相当多的政府将社会组织视为潜在的不稳定因素，因而在落实中央精神上存在“裹足不前”的现象。事实上，社会组织可以很好地为公众发声，尤其是为弱势群体发声，是社会“安全阀”机制重要组成部分，如果通过社会组织收集立法意见建议，有明显的益处：一是成为立法工作的中间环节，实现上传下达的桥梁作用。我国目前的立法机制仍然是“国家-个人”的形式，这样的结果是立法机构直接面对全体国民，每个人都可能发言，每个人的发言也可能被淹没。期望发言能够为立法者所采纳就必须成为立法某一部分的一个环节。并且这样的发言秩序还比较混乱，言论的收集整理工作量浩繁，长期难以为继。即便是少数通过了代表这一中间环节来参与，也是“国家-代表-个人”。代表其实也是一个个体，由他（她）来代表一群人表达立法的意见，以全国人大为例，每个代表平均要面对约50万人，工作量是海量的。曾经有一个农民工代表公开自己的联系方式搜集公众的意见，公众频繁地反映信息给她的生活带来巨大影响，一度难以承受。社会组织的参与，可以使公民参与立法模式变为“国家-社会组织-个人”或“国家-代表-社会组织-个人”，让社会组织成为一个信息传递的层级，既可以汇集整理社会组织覆盖的公民的意见形成较为有力量的声音，又可以减少国家这个层面的工作量，节省大量的人力物力财力。政府只需对社会组织合理管理，就可以实现社会全面发声、有序发声。[12]
二是将弱势群体的声音传达至上层，推动慎重协调法律法规相关条文中普适性和特殊性之间的矛盾，减少或者避免因为法律法规这一刚性规定带来弱势群体不满、憎恨，减轻其对社会的仇恨，并且反过来推动他们学习法律、遵守法律、维护法律，进而推动社会的和谐稳定。
三是政府可以通过社会组织收集立法建议获得公众信任后，让社会组织继续开展慈善救助、志愿服务、公众意见收集和基层民主宣传、组织等工作，减少工作的覆盖面和工作量，减少人力物力投入，真正实现“政社分开” 。[13]
（四）做好公众参与立法的宣传引导
公民意识是因为市场、政府失灵之后逐渐产生的，但是并不意味着市场、政府不能直接作用于公民意识。市场作用是客观规律，政府作用则带有明显的主观色彩，中国是一个强政府的社会，应当也能够做好公众参与立法的宣传引导工作。一是积极宣传宪法法律，在社会中树立起遵法、畏法、尚法、护法的氛围。二是积极培养公众对于国家社会的认同，认识到自身的权利，培养其对国家社会的责任意识。三是以坦诚、开放的姿态宣传立法工作，让社会知晓立法工作就在身边，并且可以参与，同时告知参与的具体方式。四是充分利用社区“法律大讲堂”这一形式，向公众传授法律知识，尤其是立法技巧、法律逻辑等内容。这四个方面的内容既是地方立法工作需要注意的内容，更可以推广到全国。通过这些宣传措施，在全社会营造公众参与立法的强烈氛围，使得公民通过切身的参与认同立法工作，认同制定的法律法规。进一步来说，公民意识也在慢慢地培养和强化。
四、小结
公民有效参与立法，并没有动摇党对立法工作的领导、人大及其常委会对立法工作的主导这两种地位，相反公民可以作为一种良性的力量被引导参与立法，进而巩固党、人大及其常委会的地位。公众参与立法不应该被立法工作者忽视，公众不应该成为“路人甲”，“拓宽公民有序参与立法的途径”不能仅仅成为一句口号。设区的市在地方立法过程中，应当贯彻中央精神，充分利用地方特点——区域较小、人口较少的优势，大胆创新公民参与立法的形式和方法，真正实现广听民言、广纳民意，做到慎立法、立良法，提升立法质量，完善法制体制，全面推进依法治国。
[①]设区的市相关立法程序内容中使用的是“公民”这一表述，“公民”和“公众”在概念上有一定的区别，但所指称的对象差别不大，这不属于本文探讨的范畴，此处略去，。本文采用“公众”这一称谓主要倾向于表达群体这一概念，以对应区分政党、人大、政府、专家、社会组织这些带群体性特征的称谓
[②]《十八届四中全会公报全文》，2014年10月24日，http://www.js.xinhuanet.com/2014-10/24/c_1112969836_2.htm。
[③]新修立法法规定，设区的市政府出台规章，主要由政府常务会议讨论通过，然后报市人大及其常委会备案。
[④]冯浩，《刍议公民参与立法》，四川人大网，2015年6月16日，http://www.scspc.gov.cn/gdll/201506/t20150616_26281.html。
[⑤]冯浩，《中国志愿行动的演进及对当代社会服务的影响》，四川大学硕士毕业论文，2014。
[⑥]《中华人民共和国宪法》，2014，中国法制出版社，第5页。
[⑦]《中华人民共和国立法法》，2015年3月19日，《人民日报》，第一版。
[⑧]卢梭[法]，《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆2010年版，第49-50页。
[⑨]冯浩，《刍议公民参与立法》，四川人大网，2015年6月16日，http://www.scspc.gov.cn/gdll/201506/t20150616_26281.html。
[⑩]这里作了一个理想假设：假定人大代表每年联系群众的天数是一定的，联系的人数是一定的，全国人大代表因为选取选民人数较多、基数较大，在代表选民声音方面相较地方人大代表存在不足。
[11]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《新华每日电讯》2013年11月16日第2版。
[12]冯浩，《刍议公民参与立法》，四川人大网，2015年6月16日，http://www.scspc.gov.cn/gdll/201506/t20150616_26281.html。
[13]近年，成都市一些社会组织就承接了政府关于社区民主自治的项目，在搜集民意、推动基层民主建设方面发挥了重要作用，很多政府难以甚至无法达到的效果都被该社会组织达到。
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