专家：规范政府性基金难度很大 动了政府奶酪

　　2005年以来规模最大的一次政府性基金清理工作已近尾声。

　　《财经国家周刊》记者获悉，财政部从2013年3月对现有《全国政府性基金目录》（以下简称《目录》）中的30项政府性基金，进行了全面清理。本次清理的结果或将以请示文件形式，在2014年1月底之前提交国务院。在请示文件中，财政部明确提出建议废除其中的几项，最终结果须等待国务院裁定。

　　财政部综合司收费基金处负责人对《财经国家周刊》记者表示，经过10多年的清理，除了《目录》中的30项基金，以及上文提到的价格调节基金，“我们认为基本上没有其他的政府性基金了”。但记者采访多位长期关注政府性基金的专家发现，不排除《目录》之外仍然存在一些不规范的政府性基金。财政部财政科学研究所一位人士对记者透露，某些地方还存在由当地政府部门违法违规设立基金的现象，全国所有的政府性基金加在一起，可能接近50项。

　　在国家行政学院经济部教授冯俏彬看来，政府性基金财力部门化的倾向明显，每个基金背后都站着一个部门，是规范清理工作的最大障碍。而财政部门也有自身利益，对于政府性基金的规范，还需上升层级才能更加有效。

　　据《财经国家周刊》记者了解，本轮清理工作中，财政部向相关利益方广泛地征求了意见，反对声音不小。政府性基金乱象的根本治理仍然路途遥远，一些基本问题尚待回答。例如基金征收依据之争、存废之争，以及如何确保基金的透明性，都将成为下一步治理的困局。　　

　　依据　　

　　财政部人士对《财经国家周刊》记者透露，财政部即将上报的请示中，明确提出应废除“新菜地开发建设基金”。

　　这项基金依据《土地法》和《国家建设征用土地条例》设立，至今已经存在了29年，2012年全国范围的征收规模为10.21亿元。

　　这项基金起源于1985年，在当时的大背景下，政府对城市的蔬菜供应承担着重要责任，因此设立了此项基金用以保证供应。然而随着市场经济体制的不断完善，市场机制已经完全可以保证蔬菜的供应，政府在其中的作用越来越小。

　　然而就像价格调节基金一样，一部法律确立的政府性基金，其退出机制并不完善。即便其存在的历史背景已经变化，也很难进入“自然消亡”的过程，单纯等待法律的修订就是一个漫长的过程。

　　还有一类政府性基金的征收，其法律依据并不充分。

　　近几个月沸沸扬扬的民航发展基金便是一例。这个囊括在每一张机票票价里、被强行征收、并列于《目录》中的基金，其征收依据来源于财政部门的一个部门规章——《民航发展基金征收使用管理办法》，然而它并没有充分的法律依据。

　　2013年7月29日，王录春状告财政部。王录春的代理律师王优银表示，依据《立法法》的规定，政府性基金属于非国有财产的征收，只有全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，或者授权国务院作出决定。

　　王录春申请财政部公开上述管理办法的国务院批示文件，财政部在法庭上称其为“国家秘密文件，依法不予公开”。

　　类似民航发展基金的情况非常普遍。《目录》中的30项基金，其中就有12项仅依据部门规章，即部委的红头文件设立；仅有6项基金的征收有明确的法律依据。显然，这种现状与《立法法》产生了冲突。

　　财政部相关负责人在接受《财经国家周刊》记者的采访时解释，这种冲突源于律师认定的依据与中国当前行政管理现状之间的差异。解决这一问题最好的途径是将民航发展基金纳入《民航法》，但是这需要一个漫长的过程。

　　在北京大学法学院教授刘剑文看来，目前全国人大亟待出台一部政府性基金法来规范此类政府行为，以立法的形式把政府性基金的征收、管理、使用、监督和退出机制都规范起来，这不仅可以解决新菜地开发建设基金无法退出的问题，也将避免类似财政部在民航发展基金案件中遭遇的尴尬。

　　存废　　

　　上述财政部人士表示，在本次基金清理过程中，对相关利益方进行了广泛的意见征求。相应的主管部门，都希望继续保留跟自己相关的基金。

　　例如，在第一轮征求意见中，财政部对“国家电影事业发展专项资金”继续留存的必要性提出质疑，认为电影事业的繁荣主要依靠市场，政府在其中的作用十分有限。

　　但广电部门的意见是，当前中国城乡之间发展还不平衡，中西部地区，尤其是农村地区的电影还不繁荣，此外，国产电影的发展要想进一步跟好莱坞抗衡还需要政府的扶持等。

　　2011年，导演冯小刚曾以全国政协委员的身份提交提案，表示这项基金加重了电影行业企业的负担，应减免企业缴纳，改由财政补贴。

　　此轮财政部在征求广电部门的意见时，也征求了冯小刚对此项基金的看法。 2013年12月2日，冯小刚在给财政部的书面回复中表示，国家电影事业发展专项资金对中国的电影事业有“巨大的推动作用，存在一定的合理性”。冯小刚同时表示，如果取消此项专项资金，应从财政中补足资金，避免因取消产生的负面影响。

　　中国社会科学院财经战略研究院研究员张斌表示，这种情况很普遍。财政部如果停止一项政府性基金的征收，相应管理部门就会想方设法证明该基金继续存在的必要性，并极力希望财政出钱维持基金运转。而站在财政部的角度，避免财政增加支出的直接方法，就是同意某些政府性基金的征收。

　　冯俏彬表示，每个基金背后都站着一个部门，基金已经与部门利益捆绑在一起，只要征收一项政府性基金的部门，继续找出需要做的事情，变个理由就可以把原来的基金继续征收下去。

　　而财政部对这些政府性基金的支持，则源于“税不够，费来补”的思维。这也是一些政府性基金到期后仍得到财政部的支持、继续延期的原因。

　　透明　　

　　政府性基金是有专门用途的资金，并有明确的使用主体，这意味着每一项基金背后都有专门部门在代为管理和支配。在这种情况下，基金的“透明”显得尤为重要。但现实是，这些基金的公开工作并不到位，如何分配和使用都带有一定的随意性。

　　2013年7月，交通运输部、水利部、工信部、民政部等多个部委公布的2012年度部门决算科目表中，都涵盖了政府性基金的支出情况。

　　但在冯俏彬看来，这些公开的基金预算支出，还比较粗糙。比如交通部门征收的政府性基金，只表明用到交通建设上去了，而对于预算编制的人员支出、具体项目支出却并未列出。

　　国家审计署驻广州特派员章争鸣发现2012年中央政府性基金预算中，可再生能源电价附加的收支预算数都是零。

　　尽管该项基金是2012年新开征的一项基金，但可再生能源电价附加与国家重大水利工程建设基金的征收办法相近、征收基数相同。后者已征收多年，可再生能源电价附加2012年的收支预算完全可以根据销售电量、国家重大水利工程建设基金的收缴情况等进行测定。

　　他认为，对政府性基金这种预算编制方法，不可避免地带来了管理粗放、代编预算比例大、预算执行率普遍较低和难以监管等诸多问题。

　　中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇表示，规范政府性基金其实是动这些政府性基金背后各个部门的奶酪，难度很大，比较有效的方式就是先推动政府性基金预算的进一步透明化。

　　“当一个基金的所有支出都需要详细列明，并向社会公开，其后边的利益和腐败自然就消失了。”杨志勇说。