行政案件“循环交叉”审理 下半年覆盖全域成都

    作为最高人民法院行政审判试点法院，成都中院从今年1月10日开始，确定成都二、三圈层的14个区（市）县法院实行了行政案件“首尾相接、循环交叉”审理试点，同时废止了前一阶段由双流、龙泉驿、新都3个法院集中管辖14个区（市）县行政案件的试点管辖模式。据悉，这一全国司法改革的核心在于“内部去行政干预，外部去地方干扰”，而行政案件交叉管辖正是“外部去地方干扰”的突破口。如今，试点改革即将半年，记者从成都中院了解到，中院正在着手从下月开始对这一阶段试点情况调查总结，随后尽快向成都市司法改革领导小组进行汇报，最快今年下半年开始，将一圈层法院也纳入交叉审理试点。这说明，行政案件的交叉管辖今年下半年有望覆盖全域成都。

    核心

    行政案件“首尾相接、循环交叉”审理，这一司法改革的核心在于“内部去行政干预，外部去地方干扰”，而行政案件交叉审理正是“外部去地方干扰”的突破口。

    试点

    今年1月起

    14家法院交叉审理行政案件

    据成都中院介绍，今年1月开始试点交叉的14家法院分成四个小组，分别实行“首尾相接，循环交叉”。具体分组为：双流、新都、龙泉驿；金堂、青白江、彭州；温江、崇州、都江堰、郫县；新津、大邑、邛崃、蒲江。以双流、新都、龙泉驿为例，双流法院管辖新都区域的行政案件，新都法院管辖龙泉驿区域的行政案件，龙泉驿法院管辖双流区域的行政案件。其中，非诉行政案件的管辖不变，其余三个小组管辖顺序依此类推。

    之所以这样分类，成都中院表示，这充分考虑了当事人诉讼便利、各法院案件数量、区位分布、行政审判力量配置等因素。

    龙泉驿法院副院长廖文全告诉记者，本地行政案件由外地法院审理，这种交叉审理的模式确实给他们带来了不少好处：从近段时间案件审理来看，地方干预减少了，行政机关负责人出庭比以前增多了，被告行政部门更加注重纠纷的实质性化解。“有时候个别行政机关为了案件找到法院，不再是干预和不配合，而是主动向法院说明情况，表明想要化解纠纷的决心。”

    双流县法院行政庭表示，以前各地法院审理本地的行政案件，时常会给当地政府、政法委汇报案情，请求当地行政部门协调处理。“现在交叉审异地的案子，回归到了诉讼秩序中。”作为被告的行政机关也在发生变化，在异地作为被告参加诉讼，也很难再干预。“异地管辖后，行政负责人出庭难、案件执行难等问题都明显好转。”

    经验

    破除干扰

    成都行政审判迈出“三大步”

    对行政案件实行集中交叉管辖，成都法院有着相当丰富的经验。

    早在2005年，成都中院就按照《行政诉讼法》的有关规定，通过“一案一指”的方式对涉及区（市）县政府的案件实行异地指定管辖，至今已有10年，按照法院的说法：这有效地降低了当事人对当地法院和政府的抵触情绪，有力地监督和支持了行政机关依法行政。

    2013年，遵照最高人民法院的要求，成都开展了行政案件相对集中管辖第一阶段试点工作，试点区域为成都市二、三圈层的14个区（市）县，而第一圈层的锦江区、青羊区、金牛区、武侯区、成华区、高新技术产业开发区不纳入试点。按照试点要求，龙泉驿区人民法院、新都区人民法院、双流县人民法院为集中管辖法院，审理14家基层法院的所有行政案件。试点案件范围仅限于一审行政诉讼案件（含行政赔偿案件），非诉行政执行案件管辖权不变。

    2013年9月10日，试点正式启动，1年后，行政案件集中管辖的优势显现，显而易见的是强化了当事人的诉权保护。成都中院行政庭庭长王湛告诉记者，行政案件立案难，在全国范围内普遍存在。实行集中管辖后，有效破除了行政案件立案难题，确保群众“打得上行政官司”。随着诉权保护的加强，纠纷纳入法制化轨道有序解决，案件数量大幅上升。2013年9月至2014年5月，集中管辖法院共受理行政诉讼案件490件，受案数较去年同期增长325件，增长率为196.97%。另外，行政案件集中指定法院审理，既节约了非集中管辖法院的审判资源，又充实了集中管辖法院的审判力量，提高了审判效率。最重要的是，实行行政案件相对集中管辖后，有效降低了当事人对当地法院审理当地行政机关案件的质疑，地方干预也确实减少了，行政审判的“减压阀”作用得到发挥。

    然而伴随着优势而来的是一系列问题。廖文全告诉记者，集中管辖与非集中管辖法院之间缺乏与法制办等部门的沟通协调机制，对预防和化解行政争议不利。2014年的8月，成都中院在充分调研的基础上，尊重各区（市）县试点法院意愿，提出对集中管辖法院及管辖范围进行适当调整。

    2015年1月9日，第一阶段的试点结束。1月10日，第二阶段“首尾相接，循环交叉”的模式正式开始。

    趋势

    今年下半年

    主城区6家法院纳入该模式

    对于两次试点中，第一圈层的6家法院为何没能纳入试点，采访中，成都中院表示，这其中的原因有第一圈层法院行政案件多等因素。“不过，很快了。我们正在着手将第二阶段的试点情况进行调查总结，然后向上级法院以及成都市司法改革领导小组进行汇报，下一步，将主城区的6家法院纳入行政案件交叉审理的模式将是总体趋势，只是时间问题，最快的话，预计在今年的下半年。”王湛告诉记者。

    根据成都中院的调查，2012年，全市行政案件最多的为青羊法院，98件；其次是金牛、高新、成华、锦江、双流、武侯法院，以上各家法院案件数量都在30件以上，而数量最少的为蒲江法院，数量在5件以下。由此可看出，一圈层法院审理了成都市主要的一审行政案件。

    问题

    案件翻倍败诉翻番 剑指四大问题

    行政案件交叉审理，立案难的问题解决了，干预也减少了，案件自然也多了起来。从成都中院“2014年度行政案件司法审查白皮书”披露的数据看，2014年，全市法院一审行政诉讼案件由2013年的911件增加至1992件，同比上升118.66%。其中，行政机关终审败诉率为14.73 %，比2013年翻番。“总体来看，我市依法行政水平较高，但在个别行政执法领域和执法环节仍然存在一些问题。”对此，记者专访了王湛，解析成都行政机关行政执法中存在的四大问题。

    超越法定职权

    按照法律规定，行政机关应当在法定的职权范围内进行管理活动，超越权限范围作出的行政行为无效。如戴某某诉双流县人民政府某街道办事处其他行政行为案，街办认为戴某某经营的机械配件厂属“三无”企业（无工商营业执照，无税务登记证，无生产许可证），根据当地规定属于关闭、搬迁对象，遂组织人员对该厂房作出断电的行政行为，但街办并无作出该行政行为的法定职权，断电行为被法院确认违法。

    事实认定不清

    根据法律规定，行政机关作出的行政行为应当事实认定清楚，证据确凿充分，然而部分行政机关作出的行政行为却存在事实不清、证据不足的情况。如黄某某诉成都市某人社局劳动社会保障行政确认案，人社局以黄某某因语言不文明被公司同事殴打致伤，不符合《工伤保险条例》认定工伤或者视同工伤的情形为由，作出不予认定工伤决定，然而人社局认定黄某某被殴打致伤的原因是语言不文明的主要证据不足，该不予认定工伤决定被法院撤销。

    适用法律不当

    根据法律规定，适用法律正确是行政行为的合法性要件之一，然而部分行政机关作出的行政行为却存在适用法律不当的情形。如刘某诉成都市某区民政行政登记纠纷案，区民政局工作人员以刘某户口簿婚姻状况栏与实际婚姻状况不一致为由，依据《公安部关于启用新的常住人口登记表和居民户口簿有关事项的通知》和《婚姻登记条例释义》，向刘某出具《不予办理结婚登记通知单》，然而区民政局引用的上述通知和释义并非民政部门办理婚姻登记的法定依据，其不予办理结婚登记的行为被法院确认违法。

    行政程序违法

    按照法律规定，法定的行政执法程序是依法行政的前提和基础，然而个别行政机关的程序违法现象，不仅损害相对人的法定权利，而且导致行政行为无效或被撤销。如龙某诉某分局扣押电动三轮车行政强制案，分局交警将龙某违规驾驶的电动车扣留，然而并未依据《道路交通安全法》的相关规定出具凭证载明当事人的基本情况、车辆牌号、车辆类型、违法事实、采取行政强制措施种类和依据、接受处理的具体地点和期限、决定机关名称及当事人依法享有的救济权利，该扣留行为因程序不当被确认违法。（记者 晨迪）