胡星斗：公车改革是“深水区”的“第一块石头”

访谈者：张静雯受访者：胡星斗北京理工大学政府经济学教授、首都经济研究会副会长

青评论：《党政机关厉行节约反对浪费条例》中明确规定，取消“一般公务用车”。具体而言，“一般公务用车”指的是哪些车辆？取消这类车辆的意义何在？

胡星斗：“一般公务用车”是指用于处理日常的、非紧急的工作事务的车辆，比如参加会议、办理公事。这一类公车占到了公车的绝大部分。一般而言，非医疗、消防或者警务的单位，不会有太多紧急用车的需求——如果要赶飞机、赶会议，完全可以打车，调用社会车辆，或者坐地铁，而没有必要专门配车。取消这类公车，能够节省下来的开支是相当可观的。

而且，公车维护的成本往往比社会车辆的成本要高许多，因为是公款支付，浪费现象严重，如果在不受监督的情况下，维修报账很可能会虚报、高报。改革之后，公车部分被取消，走入社会化，车辆维护交由市场化后的企业，潜在的腐败和浪费空间被压缩，也能节省一大笔开支。

青评论：根据1994年《关于党政机关汽车配备和使用管理的规定》，副部级以下官员不允许配备专车。但事实上，许多副部级以下的干部也违规配备了专车。我们注意到，在《条例》中，出现了“定向化保障用车”的说法，在此前，并没有这种概念。“定向化保障用车”指的是什么？它有没有可能成为违规公车“洗白”的工具？

胡星斗：“定向化保障用车”确实可能成为一个灰色的地带，像是一套政策的一个“缺口”，但这个“口”并不是堵不上的。“定向化保障用车”应当规定标准、价格范围和使用范围，对这类车的数量和规模都必须有严格的限制。比如说，每一级政府只能设立一个定向化保障车队，而非每个部门都有、每个局都有；预算和支出，也需要严格控制。未来应当出台专门的条例，来明确定义它、规束它，并且每次使用都要进行登记。

青评论：《条例》还明示，车改后“适度发放公务交通补贴，不得以车改补贴的名义变相发放福利”。您认为，在现实的条件下，“公务交通补贴”怎样才能算“适度”？应该如何制定和控制这一标准？

胡星斗：补贴标准应该根据实际需求制定。因为工作需求，需要较频繁使用公车的公务员，车改后应获得的交通补贴可相应较多——而非根据行政级别制定标准。

青评论：此前，多地进行过公车改革，多以交通补贴的形式代替公车，所谓“公务用车货币化”。补贴按级别制定标准，有“福利化”的倾向，违背了“提高公务效率”的本意。

胡星斗：对，那些补贴事实上成了福利。职位高的公务员，可能并不需要经常出门办事，反而是职位较低的办事员，公务出行的需要较多。根据职位高低发放补贴，让实际需求和补贴数额发生倒置。

青评论：如果按照需求制定标准，交通补贴可以有两种形式，一种是严格的实报实销，另一种是根据以往使用情况估算出大概的标准，定额发放。您觉得哪一种更合理可行？

胡星斗：实报实销是未来公务活动费用结算的标准形式，是大势所趋。但现实情况下，逐步推行更为稳妥。目前阶段，可以在一定程度上实行“双轨制”：每个公务员领取基础交通补贴，甚至可以根据职位高低有所区别，但总体而言数额应该比较低，最大限度减小其“福利”的色彩；基础补贴之外，再根据各人工作需要，在有上限的前提下实报实销一部分。用这种方式过渡，推行起来难度会小一些。

公车改革应更多着力于监督

青评论：《条例》称，公车改革“坚持社会化、市场化方向”。对此轮公车改革，有人担心，被取消的公车会借助其他的途径“复活”。比如，以原有的公车车队成立一个公司，仍旧专门向原部门提供服务，甚至在租赁中，还可以借机寻租，捞取利益。

胡星斗：对，确实存在寻租的空间。因此，对于拍卖和招投标的过程，需要严格规范。比如，把公车都集中到市一级，集中拍卖，参与竞拍的人必须足够多，形成真正的竞争。此外，车队一定要独立经营、独立核算；党政机关使用车队服务的经费，也一定要公开。

青评论：如何最大程度避免寻租？

胡星斗：从经济学上，要避免寻租或者道德风险，就要让监督者在其中分享利益。比如说，鼓励公民举报，举报者有奖。可以效仿发达国家的“纳税人诉讼”：只要纳税人有官员贪腐或者浪费公款的证据，都可以到法院起诉官员，如果胜诉，起诉人可从追回的资金中提取一定比例的奖励。此外，还应该制定举报人保护法，保护举报人免受迫害打击。当然，举报的前提是公开。西方国家的公车，都有专门的车号、颜色，易于辨认，并且通过电子导航全程跟踪公车的行车路线，这点我们国家也可以做到。

青评论：还有一种担忧，党政机关可能从企事业单位“借车”，把企业的车变为他们事实上的公车。长期“借”车给政府，企业当然不愿意，但是有时候也没有办法，因为一些政府部门可能和企业利益密切相关。

胡星斗：这种情况一直存在。而且，这其中也存在利益交换的风险：党政机关因为长期“借”车让企业“吃亏”，往往会在其他一些地方让这个企业得到“补偿”，比如招投标中给企业一些便利。

如果不把事业单位、国有企业纳入到公车改革的范围之内，企事业单位不跟着改革，就很难从根本上解决这个问题。对企事业单位的车辆，也要进行登记、核查；企事业单位购买使用车辆的情况，也应当向社会公开。只有公开，才便于监督，从根本上遏制滥用公车的情况。

青评论：公车改革已经进行过好几轮，但一直不见实质突破。为什么公车会成为如此突出的问题？此前改革的瓶颈在哪里？

胡星斗：之前的公车改革，往往只是着眼于“货币化”，而没有着眼于监督，这是它们失败的主要原因。以后的改革，包括这次改革，应当在监督层面着力更多，包括民众的监督、纪委的监督等，加之统一的规范，才能避免改革流产。

公车改革是“深水区”的“第一块石头”

青评论：在您看来，此番公车改革前景如何？

胡星斗：我非常看好此番公车改革的前景，从本届领导班子过去一年中的表现，尤其是反腐败、反“四风”方面，基本都能够做到令行禁止，可以看出领导人的魄力。而我认为，反腐败、反“四风”这些举措，是为公车改革，乃至以后更深层次的改革作了理论与思想上的铺垫，有了这些铺垫，公车改革突破有望。

青评论：我们注意到，以往的车改，是试点改革；而此次《条例》，则是一种全国推广的改革。

胡星斗：改革不能够片面地强调试点。如果仅仅搞试点，要么是谁试点谁吃亏，要么一些地方干脆将试点改革当成一种变相牟利的手段。这也是为什么，试点成功得比较少。我认为，这次《条例》的提出，意图在全国推广公车改革，时机很合适。

青评论：公车改革之所以意义非凡，是因为它是真正触动利益的改革，在“三公”消费之中，公车消费最触及利益，因为只有公车消费是真正关系到官员每一天的生活的。李克强说，改革已经进入深水区，触动利益比触动灵魂更难。公车改革在整个改革蓝图中，起着什么样的作用？可否说，公车改革“动真格”昭示着攻坚“深水区”的决心？

胡星斗：公车改革是“深水区”的“第一块石头”，如果公车改革能够落实，则能够为未来的改革奠定基础，比如国有企业的改革，如何废除国有企业的特权、使其更加市场化，如何对国有企业领导人的薪水严格限制等；再比如官员财产申报与公开制度的全面推行等。公车改革只是难中之第一步，可以提供一种范本，为其他层面的改革指路。

青评论：公车在中国不仅仅是公务交通工具，甚至不仅仅是一项福利，而更带有职务、身份乃至社会地位的象征，由此形成了一种公车文化。有些基层干部往往以有无专车来判断领导级别高低，一些科级干部想方设法挤占其他经费也要买专车。公车改革，不仅要改变公车的设置和使用方式，更要改这种官场文化，后一方面的任务似乎更艰巨。从行政伦理的角度看，此轮公车改革对旧有的思维习惯能否形成冲击，从而带来一种更清廉的风气？

胡星斗：它的确是在扭转行政至上、官本位的文化。意欲逐渐形成以民为本的、平等的文化，可从公车改革中找到起始点。现代社会，强调官员是公仆，人民是主人。去官本位化已成为此轮改革的重要任务，十八届三中全会决定中，也提到推动公办事业单位去行政化、逐步取消学校等单位行政级别。这说明，本届执政领导班子有决心废除特权。先从公车开刀，事实上是在释放一个积极的信号。在公车“打头阵”之后，再逐步对其他特权方面进行限制，慢慢澄清风气，形成清廉文化。

青评论：公车背后的特权思想，其源头来自何处？公车改革如何能够澄清这种特权文化？

胡星斗：中国传统的专制文化、官僚特权渗透了几千年，对当下的特权文化有着深刻的影响；而1949年之后，计划经济背景下，资源按官职分配，使这种特权思想更加深化；改革开放以后，我们只注意市场化，对反官僚特权没有很好地加以遏制，官僚特权向市场各个领域蔓延，特权范围不断扩大，变得无所不在。形成庞大的公车队伍，与行政权力的扩张密不可分，而改革公车，与十八届三中全会决定中提到的“去行政化”，包括“发挥市场的决定性作用”，在内在逻辑上、事实上都是一脉相承的。文/ 栖灵 插图/轩轩